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Demografía, territorio y urbanismo Población, regiones, ciudades



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Old August 26th, 2009, 01:05 PM   #1
Boltzman
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«Geografía política de la España constitucional. La división provincial» de J. Burgueño (1996)

Abro este hilo para tratar un tema que a mí me apasiona: el de las divisiones territoriales. Hace tiempo leí un libro que mostraba cómo se había venido configurando la división provincial en España, desde el Estado moderno hasta nuestros días. Lo encontré tan sumamente interesante, que aquí quiero compartir el fruto de un trabajo de semanas.

Presento en estos posts un resumen ilustrado del libro «Geografía política de la España constitucional. La división provincial», de J. Burgueño (1996). Actualmente, Burgueño es profesor de Geografía en la universidad de Lérida.

Espero que vosotros disfrutéis tanto de su lectura como yo; y animo a quien le levante la pasión, que para tener una visión más amplia, consiga y lea el libro. Es altísimamente recomendable.

Desde entonces no tengo constancia de que se hayan publicado estudios posteriores sobre las divisiones administrativas en España, aunque sí hay libros sobre la conformación del Estado de las Autonomías.

Empezamos:

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Old August 26th, 2009, 01:13 PM   #2
Boltzman
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Índice:

1. La situación previa.
1.1 El mapa provincial a finales del s XVIII.
1.2 La crítica ilustrada a la división territorial.
1.3 La división departamental francesa.

2. Las reformas ilustradas.
2.1 Las provincias marítimas.
2.2 Las reformas de las provincias castellanas.

3. Las divisiones napoleónicas.
3.1. El proyecto de Amorós.
3.2. El proyecto de Lanz de 1810.

4. La constitucionalización de la provincia.
4.1. La nueva administración provincial.
4.2. La división provincial según la Constitución de Cádiz.

5. Los primeros proyectos constitucionales.
5.1. El plan de gobernaciones de Bauzá (1813).
5.2. Correcciones posteriores.

6. Las divisiones del Trienio Liberal.
6.1. Las posturas al comienzo del Trienio Liberal.
6.2. El proyecto de Bauzá y Larramendi.
6.3. La división de Cortes de 1822.
6.4. La implantación de la división provincial de Cortes.

7. El absolutismo reformista.
7.1. La necesidad de una provincialización.
7.2. El proyecto de Larramendi de 1829.
7.3. La intervención de Lamas.

8. La división de Javier de Burgos de 1833.
8.1. La implantación de la división provincial.
8.2. La primera revisión de los límites provinciales.

9. El nuevo proyecto de división territorial.
9.1. El proyecto de Caballero de 1842.
9.2. Los aplazamientos de la reforma territorial.

10. Las regionalizaciones.
10.1. Las regiones tradicionales.
10.2. Las regionalizaciones administrativas.

11. La ordenación territorial en la primera mitad del siglo XIX.
11.1. Los criterios geográficos de la división territorial.
11.2. Provincialismo y división territorial.
11.3. Las ciudades ante la provincialización.

12. Las ordenaciones territoriales posteriores.
12.1. Los proyectos de reducción de provincias.
12.2. Los ensayos autonómicos.
12.3. Las ordenaciones territoriales económicas.
12.4. La provincia en las autonomías.

13. Balance de la división provincial.
13.1. El determinismo de las divisiones provinciales.
13.2. Crítica y permanencia de la división provincial.
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Old August 26th, 2009, 01:14 PM   #3
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1. La situación previa.

1.1 El mapa provincial a finales del s XVIII.

El término provincia ha sido el tradicional usado para denominar a los territorios. Desde la Edad Media se venía usando para designar a los grandes territorios de las Coronas (Aragón, Extremadura...); pero también en la Corona de Castilla se usa para denominar a territorios con gobierno particular, demarcaciones fiscales y circunscripciones a Cortes.

Ya en 1591 hay una división fiscal, vinculadas a 18 ciudades con representación en Cortes. El concepto provincia se desplaza para representar únicamente las circunscripciones a Cortes, y sus divisiones internas se denominan partidos. No hay que confundirlo con otras demarcaciones, como las provincias gallegas.



En el siglo XVII tres territorios obtienen representación al independizarse: Galicia de Zamora, Extremadura de Salamanca -los partidos de Trujillo, León de Santiago, y Salamanca al sur de la sierra de Gata-, y Palencia de Toro -aunque Toro retiene los partidos de Carrión y Reinosa-. Otros cambios se suceden, fragmentando la estructura territorial, y provocando enclaves, o variando la estructura de los reinos. Por ejemplo, El Bolo y Viana del Bolo pasan de Benavente (Valladolid) a Galicia; Huércal (Murcia) se une a Overa (Granada), y pasa a este reino; Jumilla pasa de Murcia a Cuenca; Caudete pasa de Valencia a Murcia. Aunque hay que decir que las provincias se mantienen estables en todo este periodo.

A finales del siglo XVIII la España peninsular cuenta con 4 territorios forales, 21 provincias correspondientes al resto de la Corona de Castilla, y 3 [sic] reinos en la Corona de Aragón: en total, 28 provincias. La función de éstas en la Corona de Aragón era sinónima a los reinos; en la Corona de Castilla, tenían una función fiscal y representativa de Cortes, pero no política o judicial, pues de ello se encargaba el corregidor. Las provincias ya denotaban la presencia de una clase dirigente urbana que persigue la consolidación de la ciudad como organizador de su territorio, asegurándose un área de influencia.

En la España borbónica, además, se crean las intendencias, que reúne todas las atribuciones administrativas -no la judicial-, lo cual es un paso centralizador, que convierte a la provincia en una demarcación para la administración del Estado. En 1718 se divide la España peninsular en 18 intendencias, agrupando provincias, y creando la de La Mancha a partir de Toledo. Pero se fue recortando poder a los intendentes, y en 1724 se extingue esta figura.

En 1749 se reinstauran los intendentes, esta vez, uno en cada provincia del Reino: son los reinos de la Corona de Aragón y las provincias castellanas (incluida La Mancha); en total 25 peninsulares y 2 insulares. Las capitales son las conocidas, excepto La Coruña en Galicia, Extremadura en Badajoz (antes Mérida), La Mancha en Almagro (después en Ciudad Real), y Canarias en Santa Cruz de Tenerife. Ahora bien, en las tres provincias Vascongadas y en Navarra no había intendente; tampoco en Asturias, pese a tener instituciones propias, así que se representó por la intendencia de León.

En 1772 se crea además, la intendencia de las Nuevas Poblaciones, dividida en dos sectores: la de Andalucía, entre Écija y Córdoba, y la de Sierra Morena, al norte de Linares. Se exceptúa de la división provincial los Reales Sitios, bajo la administración directa de la Corona.

La fuente documental que marca la división territorial española del S XVIII es en Nomenclátor de 1789, que realiza un inventario de todas las entidades locales, con el propósito ilustrado de mejorar la administración. Se le conoce como división de Floridablanca, pero no es una división, sino la constatación de cómo era el mapa político de España; tampoco la realizó Floridablanca, sino que fue una tarea en equipo.

La característica de las provincias en este siglo se resumen en dos: desigualdad de tamaños e irregularidades en los límites. Hay provincias enormes -las de la Corona de Aragón, Cuenca, La Mancha, Toledo, Burgos, León, Galicia, Extremadura, Sevilla, Granada y Murcia en un extremo; frente a las provincias Vascongadas, las Nuevas Poblaciones, y las provincias castellanas de Madrid, Palencia, Toro y Zamora.

La irregularidad de los límites se ve en los enclaves, entrantes y salientes de las provincias, y enclaves, en especial en la zona de Madrid y en la de Tierra de Campos. El caso más llamativo es Toro, dividido en tres partidos inconexos. Así, el 62% de su territorio está enclavado; en Madrid es el 60%, Valladolid del 45%. En el extremo opuesto, Soria y Valencia por debajo del 2%, Jaén y Burgos con un 3% y Segovia con un 6%.

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Old August 26th, 2009, 01:17 PM   #4
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1.2 La crítica ilustrada a la división territorial.

Esta caótica división provincial recibió críticas ilustradas, y se veía necesario reformarla. A lo largo del siglo se sugiere varias veces la necesidad de reformar las provincias para equilibrar población y superficie, siempre reduciendo su número para igualarlas con las más grandes. Así por ejemplo, Ward propone en 1762 una división en 13 provincias, mediante la agrupación de intendencias; en 1764 Peñaranda -quien ya solicitaba la creación del Ministerio de Fomento-, da 16.

En el prólogo del Nomenclátor, de hecho, se pide la realización de una cartografía lo mejor posible para racionalizar la división provincial. También es problemático el número de habitantes de cada territorio, ya que los censos no resultan del todo fiables, considerando que desde 1797 no se realizó ningún otro hasta 1857. No obstante, el censo de 1797 refleja ya la estructura poblacional de España: la población tiende a concentrarse en la zona litoral, frente al interior. Del la España interior, sólo zonas de Orense, la vega de Granada, serranía de Ronda, La Rioja y zonas de Córdoba presentan población notable. También hay zonas costeras con baja población, como el delta del Ebro, Lorca, cabo de Gata y parte de las costas cantábricas.

Trasladando esto a la división provincial, resultaba que hay territorios muy poblados y dinámicos -litorales- que carecen de intendencia propia, como Cantabria (Burgos), Asturias (León), La Rioja (entre Burgos y Soria); Cádiz de Sevilla o Málaga de Granada, o Alicante de Valencia. Esto generaba tensiones, sobre todo cuando algunas ciudades sobrepasaban en habitantes a sus capitales: Santander más que Burgos, Oviedo más que León.

Aquí va una tabla de población del censo de 1857:


Code:
1	Madrid			281 170
2	Barcelona		183 787
3	Sevilla			112 529
4	Valencia		106 435
5	Málaga			 92 611
6	Cádiz		 	 70 811
7	Granada			 61 993
8	Zaragoza		 56 310
9	Palma Mallorca		 40 418
10	Valladolid		 39 519
11	Jerez de la Frontera	 38 898
12	Córdoba			 35 606
13	Reus			 28 171
14	La Coruña		 27 354
11	Antequera		 27 201
16	Santiago de Compostela	 26 938
17	Murcia			 26 888
18	Santander		 24 702
19	Écija			 23 508
20	Burgos			 23 488
21	Almería			 23 018
22	Pamplona		 22 702
23	Badajoz			 22 195
24	Cartagena		 22 106
25	Alcoy			 21 910
26	Lérida			 19 560
27	Jaén			 19 420
28	Ronda			 19 334
Además, se publica en 1804 la recopilación de mapas del Reino de Tomás López, lo cual constituía la única cartografía disponible de las provincias españolas. Esto sirvió de base para todas las divisiones posteriores. López realizó sus mapas en gabinete, a partir de la información de sus informantes, por lo que son entendibles los errores que presenta: pero era la primera y única cartografía disponible. Aunque en algunas zonas concretas se disponían de otros mapas, como en Valencia, por Cavanilles en 1797. Tal fue la influencia que la consideración de las provincias de La Rioja, Cantabria y El Bierzo vino avalado por el hecho de que estos partidos se representaban en hojas distintas a las de sus matrices.

Los mapas de López traían una estimación de la extensión provincial, aunque el total infraestimaba en 30 000 km^2 la extensión real. Sólo hasta 1857, cuando se comienza a elaborar el Mapa Topográfico Nacional, a cargo de Coello, no se puede calcular bien la extensión provincial.



1.3 La división departamental francesa.

Es necesario referirse a la confección del mapa departamental francés porque los proyectos de división provinciales de España se inspiran en aquél. La Francia revolucionaria partía de una situación territorial similar a la de España por esas fechas: fragmentación excesiva del territorio, caótica e irregular. Con la reordenación, se pretendían tres objetivos: realizar una división aplicable a todos los servicios públicos, homogeneizar las circunscripciones, y diluir los antiguos marcos provinciales.

La primera división planteada proponía cuadricular el país entero, dividiéndolo en 81 departamentos cuadrados. Es un criterio geométrico basado en la accesibilidad -se inspiró en las divisiones en Estados Unidos-. Esta cuadrícula se mantiene, aunque modificando límites para adaptarse a accidentes naturales (montañas, ríos). Esta reforma radical provocó la ira de muchos diputados regionalistas, así que se abandonó, y se organizó un comité que estudiaría la adscripción a cada departamento. Fue un proceso muy participativo, en el que se generaron muchas quejas de pueblos y villas.

En 1790 se divide Francia en 83 departamentos y 544 distritos, que en nueve años se reducen a 371, a la vez que los departamentos se amplían a 88, por la ganancia de territorios de Francia; la extensión media es de 6 100 km^2. El resultado final dista de ser geométrico y cuadriculado, pero la división sí tenía en cuenta la configuración de las antiguas provincias, pese a que la denominación se hiciera con criterios físicos más que los tradicionales. Hay mucha concordancia entre los límites tradicionales que se venían teniendo en muchos departamentos.
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Old August 26th, 2009, 01:21 PM   #5
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2. Las reformas ilustradas.

Vistas las críticas de la antigua organización provincial, en los comienzos del s XIX se propicia una serie de reformas territoriales, basadas en tres aspectos: la creación de las provincias marítimas -zonas de gran población-, la supresión de la irregular provincia de Toro, y la redefinición de los límites provinciales y simplificación de los partidos en Castilla. Estas reformas fueron promovidas, sobre todo, por el Consejo de Hacienda: se pretendía racionalizar el territorio, y darle mayor operatividad a la administración.

2.1 Las provincias marítimas.

En 1799 se crean seis nuevas provincias: Cádiz, Málaga, Santander, Alicante, Asturias y Cartagena. Se segregan e independizan de Sevilla, Granada, Burgos, Valencia, León y Murcia. Se crean subdelegados equivalentes a los intendentes. La delimitación no fue complicada, pues se trató de incorporar a las capitales a aquellos partidos cuya cabecera estuviera más cerca que de la ciudad matriz. De todas formas, Asturias y Santander tenían trazada su perímetro de forma tradicional; y a Málaga se le agrega además, el partido de Antequera, provincia de Sevilla. Fue asimismo significativa la creación de la provincia de Alicante, ya que fue la primera intervención sobre los antiguos reinos de la Corona de Aragón.

Las circunstancias de las nuevas provincias son de índole sobre todo económica, pues se buscaba una mejor gestión. Las razones son de siete tipos:

a) Son casi todas ciudades costeras con una gran importancia portuaria, y se entiende que una ciudad así vertebra gran parte del territorio a su alrededor.
b) Desde el punto de vista fiscal, las ciudades portuarias eran asentamientos de aduanas y centros de recaudación tributaria de primer orden.
c) Las capitales superaban los 10 000 habitantes, y algunas de ellas eran de las ciudades más importantes del país, como Santander, Cartagena, Cádiz o Málaga.
d) Las provincias estaban densamente pobladas, incluso Asturias más que León; pues correspondían a la zona litoral. Las seis nuevas provincias reunían la décima parte de la población española.
e) De siempre había habido instituciones que daban cierta personalidad administrativa: consulados de comercio, obispados, o corregimientos.
f) Pertenecían a provincias muy extensas, de más de 20 000 km^2; y salvo Cartagena, todas distaban más de 100 km de su ciudad matriz, incluso mediando accidentes orográficos importantes, como es el caso de Asturias y Santander.

En 1804 además, se crea la provincia de Sanlúcar de Barrameda, aunque la propia configuración de la provincia resulta extraña, pues es difícilmente vertebrable -salvo que la comunicación se haga por vía marítima-. Las razones de su creación son poco claras, por lo que se le atribuye a un capricho de Godoy.

La fortuna de estas nuevas provincias es diversa: Alicante se reintegra en Valencia en 1805; Sanlúcar se extingue en 1808. Las restantes salvo Cartagena logran sobrevivir y se convierten en intendencias: así consiguieron representación política propia en los periodos constitucionales, para defender sus intereses.

2.2 Las reformas de las provincias castellanas.

Las provincias castellanas (sensu stricto) eran las que más fragmentación y desconexiones tenían; de 1801 a 1805 el Consejo de Hacienda fue reformando los límites provinciales parea adecuarlos. La reforma más radical fue la supresión de la provincia de Toro: el distrito de Toro se integró en Zamora; los restantes en Palencia. Razones: era una provincia pequeña, población escasa, territorio muy inconexo, y la cercanía a Zamora, sede episcopal.

El proceso contó con la colaboración de intendentes y subdelegados. El criterio básico era la integración de un pueblo a la provincia en función de la proximidad al centro administrativo más cercano, tanto a la capital como a la cabeza de partido; esto provoca que las poblaciones secundarias estén más cerca de otra capital que de la suya misma, porque la distancia relevante es de la cabeza de partido respecto a la capital, y no de las villas y pueblos de ese partido. Ejemplo es la zona de Ayllón, que por pertenecer al partido de Aranda de Duero se incorporó a la provincia de Burgos, por ser Burgos la ciudad más cercana a Aranda, pese a que Segovia resultaba más próxima a Ayllón.

Aquellos casos que no obedecen a criterios de distancia se justifican. Hay tres razones fundamentalmente:
a) Que el pueblo en cuestión hubiese manifestado su deseo de pertenecer a un determinado distrito.
b) Que la comunicación fuese más fácil con alguna de las ciudades; por ejemplo, el partido de Huete pasa a Cuenca.
c) Que se considere a los partidos o jurisdicciones en bloque, pasándolos de provincia en masa; así se hace con el señorío de Molina.
d) También se adoptan criterios de tipo físico: así se elige el Sistema Central como límite sur de las provincias de Castilla la Vieja, frente a la situación anterior en que sobrepasaban ampliamente esta cordillera, e incluso con numerosos enclaves al sur de las sierras. También sucede con la frontera de la sierra de Gata, entre Salamanca (Ciudad-Rodrigo) y Extremadura (Alcántara).

Esta reforma no es rígida porque no busca una semejanza en los resultados, sino que se buscan criterios de distancias para eliminar enclaves: es un criterio muy funcional. La excepción es la cesión sotto voce de Fuenterrabía e Irún de Guipúzcoa a Navarra, para darle a esta provincia una salida al mar. Además, provocaba una deliberada alteración de los límites de las provincias forales, demostración de autoridad del Estado. Esta alteración estuvo vigente desde 1805 hasta 1814.



Sin embargo, esta reforma no logró eliminar todos los enclaves de Castilla, aunque sí simplificó mucho la delimitación provincial; con la excepción de Valladolid. Los Reales Sitios se incorporan a la estructura provincial, de Segovia y Madrid. Los límites de las provincias en algunos casos se retocaron drásticamente: ejemplo es Burgos y Soria en la zona de La Rioja. Las provincias castellanas ganan en coherencia geográfica, se equilibran sus dimensiones, y se sientan las bases para las posteriores reformas provinciales. Madrid, Guadalajara o Palencia tienen casi la misma forma que hoy día.

No obstante, muchas de estas disposiciones fueron revocadas con posterioridad: en Ávila en 1820, se vuelven a los límites anteriores. La limitación de los medios, la poca cartografía y las deficientes estadísticas hacían que los nuevos límites apenas se difundieran, dando lugar a errores e involuciones.
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Old August 26th, 2009, 01:24 PM   #6
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3. Las divisiones napoleónicas.

3.1. El proyecto de Amorós.

La extensión del modelo de departamentos era una práctica habitual en todos aquellos territorios bajo la administración napoleónica: se quería transmitir la imagen de un nuevo Estado, racional y armónico, sin condicionantes históricos; en definitiva, se desea la homogeneización político-cultural.

Hay dos claros impulsores de la reorganización departamental de España. Llorente remite en 1808 un plan para reorganizar la división eclesiástica en 15 arzobispados y 65 obispados, en un intento de ajustar la división eclesiástica a la civil, y no al revés.

La constitución de Bayona de 1808 fija implícitamente las directrices que ha de segur la reorganización territorial. Establecía que la representación española -colonias aparte- en Cortes era de 40 diputados: uno por Baleares, otro por canarias, quedan 38 diputados para la península. Además, establece que los diputados se eligen con un umbral de unos 300 000 habitantes. Por lo tanto, la división más lógica sería la que dividiera la península en 38 departamentos con similar cifra de población. Pero a la vez, sería necesaria una profunda separación con el modelo territorial anterior, caracterizado por las distintas cifras poblacionales: Galicia pasaba del millón de habitantes, Álava no superaba los 70 000.

En 1808 se encarga a Amorós una división en departamentos. Desde una óptica afrancesada, se veían la resistencia al dominio napoleónico como un fenómeno de carácter provincial, y por eso, la división departamental intenta diluir las expresiones de particularismo encarnadas en las provincias.

Presenta un proyecto de 38 departamentos, designados por sus capitales. De las antiguas capitales se suprimen Ávila, Guadalajara y Palencia; confirma las capitales marítimas de Alicante, Asturias, Málaga y Santander; cambia la capital de Cádiz a Jerez; unifica las tres provincias vascas en una sola con capital en Vitoria. De las antiguas provincias más extensas, divide Galicia en Santiago, Lugo, Orense y Tuy; Extremadura en Badajoz y Plasencia; crea el departamento de La Rioja y nuevas capitales en la Corona de Aragón se nombraban a Huesca, Segorbe, Solsona y Tortosa.

Tiene una gran preferencia por los límites naturales, en especial, los fluviales: el río Ebro marca el límite entre Zaragoza y Huesca, el Júcar entre Alicante y Valencia; además, muestra un escaso respeto por las demarcaciones tradicionales: así, Teruel pasa a la jurisdicción de Segorbe. La creación de La Rioja, aparte de sus características naturales diferenciadas de Burgos o Soria, se debe también a la influencia del también afrancesado Llorente, riojano.


3.2. El proyecto de Lanz de 1810.

Lanz, aunque nacido español, fue nacionalizado francés; de formación matemática y cartográfica, con el gobierno napoleónico le fue encargada la nueva división en departamentos. De manera provisional, en gobierno napoleónico había adoptado la división clásica, incluyendo las provincias marítimas.

Elabora la propuesta a partir de las notas de Amorós, manteniendo el número de departamentos en la cifra de 38. Las principales novedades son:
-en Cataluña, se sustituye Solsona por Lérida, y Tortosa por Tarragona o Reus, y se crea un departamento en Gerona.
-se prefiere Teruel en vez de Segorbe.
-cambio de capitales en Extremadura: Cáceres por Plasencia, y Mérida por Badajoz.
-se suprimen los departamentos de Logroño, Segovia y Zamora; y se crean los de Ciudad Rodrigo, Guadalajara y Palencia.
-se translada la capitalidad de Jaén a La Carolina, de Santiago de Compostela a La Coruña; se preveía un posible translado de Orense a Monterrey, de León a Astorga, de Jerez de la Frontera a El Puerto de Santa María, y de Vitoria a Bilbao.

Los límites, más que basarse en los de Amorós, se deben a su propio criterio, y a su buena formación matemática, que le permitió estimar de manera bastante aproximada la superficie de los departamentos, que él denomina prefecturas.
Aunque igualmente en las prefecturas había contrastes: Madrid aparece reducida a una especie de distrito metropolitano, de 2 300 leguas cuadradas, mientras que Murcia excedía las 26 500: no es más que reflejo del distrito de París; también copia la nomenclatura basada en accidentes geográficos, en especial, ríos y cabos.

Lanz desconocía el interior del país que dividía, así aparecen límites de escasa funcionalidad y coherencia, así como su elevada predilección por los límites fluviales, lo cual es una tendencia a lo sencillo. Hay prefecturas que casi se delimitan por ríos: Arlanzón (Burgos), Cinca y Segre (Lérida), Carrión (Palencia); así como ríos cuyo curso es límite de prefecturas casi en su totalidad, como el Ebro, Navia, Júcar, Ulla y muchos otros). Suman la tercera parte de los límites, el porcentaje más elevado de todas las divisiones provinciales.

Esto genera incoherencias, como el hecho de que la margen izquierda del Ebro en Aragón perteneciese a la prefectura de Ebro y Cinca (Huesca), estando enfrente de Zaragoza, capital de Ebro y Jalón; igual se considera con la margen izquierda del Segre, que no pertenecía a Cinca y Segre (Lérida).

Aunque bien es cierto que también se respetan muchos límites tradicionales, como en el caso de Esla (Astorga), Guadalquivir Alto (Jaén), Cabo de Peñas (Oviedo), Bidasoa (Pamplona) y Guadalquivir y Guadajoz (Córdoba). También hace uso de divisorias y cadenas montañosas, como el Sistema central o el límite Tajo-Júcar en Cuenca.

También es evidente el desconocimiento por el autor de la realidad urbana de España: algunas capitales propuestas (Astorga, Monterrey o Balaguer sustituta de Lérida) eran poblaciones importantes pero secundarias, y más las sedes de subprefecturas (Camprodón, Casarrubios, Navarredonda).

Además, hay cierta indiferencia a los límites históricos y culturales de la nación, y en especial, con los de la Corona de Aragón, que hasta entonces se venían respetando. Es una división ahistórica, y cuanto menos, revolucionaria, por la supresión de provincias tradicionales y la elección peregrina de las capitales.

A finales de 1809 se toma en consideración en el Consejo de Ministros, con ciertas modificaciones: las prefecturas se designan por sus capitales y no por sus nombres físicos, se resuelven las capitalidades planteadas en favor de Lérida, Tarragona, Vitoria, Astorga, Orense y Jerez de la Frontera, y además, se sustituye La Carolina por Jaén.

Pero un mes después, Napoleón decreta la creación de cuatro gobiernos independientes en las provincias al norte del Ebro, lo que era una maniobra anexionista. Acto seguido se implanta una división departamental propia en Cataluña. El gobierno josefino, como reacción resistencialista, aceleró la aprobación del proyecto de prefecturas, y así se aprueba en abril de 1810: 38 prefecturas peninsulares con 73 subprefecturas.



En octubre de 1811 se decide crear una prefectura en Segovia, segregándola de Valladolid: esto confirma la escasa predisposición a convocar las Cortes en el régimen josefino, ya que se obvia el precepto constitucional de los 40 escaños.

El prefecto recoge las funciones del intendente, delegado del Gobierno, en relación directa con los ministerios; le ayuda un Consejo de Prefectura. Cada prefectura contaba con tres subprefecturas, con un subprefecto y una Junta de Subprefectura en su ayuda. Este organigrama de poder está muy jerarquizado y centralizado, sin que exista ninguna administración regional: todo queda en manos del hombre de confianza del gobierno.

Pero el gobierno josefino es inestable por la situación de guerra, además de la incapacidad para actuar en lo territorios que Napoleón pretendía anexionase. Por lo tanto, el complejo sistema administrativo quedó a medias: en resumen, se consideró como una mera sustitución: prefectura por provincia, prefecto por intendente. De hecho, los nuevos límites con frecuencia se ignoraban, y se mantuvieron los de las provincias anteriores, lo que conllevó numerosos conflictos jurisdiccionales. Sólo en las zonas de consolidación se hizo efectiva la división: Extremadura, Andalucía, y Castilla la Nueva: por ejemplo, Javier de Burgos era el subprefecto de Almería.

En la zona anexionada por Napoleón de Aragón y Cataluña, se instauró una división departamental para desvincularla de las prefecturas de Lanz. El modo de hacerlo fue sencillo, a base de sumar corregimientos. Así, en 1812, se divide Cataluña en cuatro departamentos: Ter (Gerona), Monserrat (Barcelona), Segre (Puigcerdá) y Bocas del Ebro (Lérida). Además, el valle de Arán se agregaba al departamento francés de Alto Garona, y Andorra se unía al departamento del Segre; ciertas localidades aragonesas, re incorporaban a Bocas del Ebro. Aragón también se divide en cuatro departamentos, con capitales en Alcañiz, Huesca, Teruel y Zaragoza.

En resumen, si bien la propia estructura departamental de Lanz pasara inadvertida, ya que en algunos territorios ni siquiera pudo ponerse en práctica, fue el primer gran proyecto de división territorial española, lo cual asentó las bases para posteriores reorganizaciones. Por ejemplo, el número de prefecturas y el de provincias posteriores es el mismo en Aragón, Cataluña, Extremadura o Galicia; a la vez que fue un vivo debate el unir o no las tres provincias vascas en todo el proceso provincializador; y si bien algunos límites son poco coherentes, hay algunas provincias cuya delimitación sigue siendo la misma.

Por su carácter pionero, fue un revulsivo para la anticuada estructura provincial, ya que los nuevos mapas de prefecturas traían la imagen de modernidad y racionalidad, sin enclaves, ni límites irregulares, con el uso de líneas rectas, de accidentes naturales. Además, alertó a las elites de las ciudades para que lucharan por las capitalidades provinciales, ya que se veía como un proyecto que mejoraría los servicios, daría una mayor área de influencia y una dinamización económica. Por eso la división provincial alcanzó el rango de precepto constitucional.
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4. La constitucionalización de la provincia.

4.1. La nueva administración provincial.

Frente al concepto de provincias del Antiguo Régimen, en donde se basaban en los órganos de gestión económica, la Constitución de Cádiz da a la provincia un sentido político, basado en dos instituciones: la Diputación y el Gobernador, acción y reacción de las fuerzas gubernamentales homogeneizadoras frente a las tendencias disgregadoras inherentes a la corporación provincial. Cada uno tiene sus funciones, pero se tutelan mutuamente. Es un modelo de autonomía y centralización, reflejo del sentir de la época, pues había diputados de posición centralista, y otros autonomistas. Los unos propugnan porque el único órgano decisorio sean las Cortes, reservando a provincias y municipios capacidad ejecutiva, pero no política, evocando las experiencias francesas. Los otros afirman que el papel de la Diputación está claro, reflejo de las juntas provinciales surgida en la guerra; además serviría de contrapeso a las tendencias absolutistas del Gobierno.

Esta tendencia se resuelve a favor de los provincialistas, al ponerse en práctica las Diputaciones y ver las dificultades en la gestión de las actividades propias. Aunque los posicionamientos ideológicos influyeron en la promoción de la división provincial, en la mayoría de los casos fue en función de los intereses de los territorios que se representaban.

4.2. La división provincial según la Constitución de Cádiz.

La Constitución de Cádiz no especifica qué provincias debían existir, porque no las reordenaba. Sí enumera los territorios y reinos históricos: Aragón, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Cataluña, Córdoba, Extremadura, Galicia, Granada, Jaén, León, Molina, Murcia, Navarra, Provincias Vascongadas, Sevilla, Valencia y las islas, Baleares y Canarias, así como las posesiones de África. Con esto se evitó la enumeración de las provincias, previstas en el anteproyecto, pero que incluían a las extintas Toro y Nuevas Poblaciones, así como siete provincias canarias y cuatro baleares -ya que se pretendía la modificación de las provincias españolas-.

La representación de cada provincia sería proporcional a la población, según el censo más reciente, de 1797. Por esto, la provincia de Toro mantenía un diputado, aunque como partido de Toro, sin Carrión ni Reinosa; las Nuevas Poblaciones se agregaron a Córdoba y a Jaén, las tres provincias baleares se unían en una única circunscripción, y la única provincia marítima con carta de naturaleza fue Asturias. Por lo tanto, las circunscripciones inicialmente fueron 32; a las que se le añadió Cádiz en 1814 y Málaga en 1822.

Desde hacía años se había constatado la necesidad de una nueva división provincial, hecho en los que todos los políticos de cualquier tendencia, estaban de acuerdo. Por lo tanto, en la Constitución un artículo afirma que se hará una conveniente división provincial de España, cuando sea posible (artículo 11). La inclusión de este artículo pone de relieve las dos formas de entender el territorio: los recelos provincialistas provenían sobre todo de diputados de la antigua Corona de Aragón. Fue intenso el debate; por su ideología, se resumen en dos posicionamientos: los liberales defendían la división, los realistas y conservadores la rechazaban; aunque no era tan sencilla esta dicotomía.

Pero al factor ideológico hay que incorporar el factor territorial, en función de la realidad conocida por cada diputado. Para los representantes de los antiguos reinos, la necesidad de cambiar los límites se veía como algo lejano y no urgente; para los castellanos o andaluces, esta reforma no les parecía tan traumática, pues no veían connotaciones culturales. De hecho, se apoyaban las reformas, como sucediera con las nuevas provincias de La Rioja, Málaga, Cádiz, Santander: las provincias de la Corona de Castilla no se veían como inmutables, puesto que habían cambiado en los años anteriores.

Hay que determinar, entonces, las provincias constitucionales. La primera propuesta llega en 1812, por Ranz y Espiga: unifica las tres provincias vascas en una, sólo reconocía el rango constitucional a Asturias, de entre las nuevas provincias marítimas, y reduce de 14 a 6 las provincias de Castilla (Burgos, Valladolid, Madrid, Toledo, Cuenca y Murcia). En España, entonces, se contaban 21 provincias en total.

Esta división pone de manifiesto que centralismo y división provincial no eran lo mismo, ya que estos autores eran partidarios de reducir el margen de actuaciones de las diputaciones, y a la vez tendían a una agrupación provincial en entidades administrativas mayores, preservando así los antiguos grandes reinos. El patrón de referencia era el tomar como base las entidades más extensas y pobladas, e igualar por arriba.

Esta división despierta las críticas, en especial de los diputados de las provincias que se extinguen. El proyecto se aprueba, pero ante la falta de consenso, dos días después se rectifica reinstaurando las provincias vigentes a efectos electorales, salvo Toro. Las Nuevas Poblaciones se reintegran definitivamente en Córdoba y Cádiz, y algunas provincias marítimas extintas consiguieron reconocimiento: Cádiz, sede provisional de las Cortes, en 1812; Málaga en 1820, y Santander de facto el mismo año al no mencionarse en la división de partidos de Burgos el partido de Santander.



Ésta es la situación inicial de la que se parte para los proyectos de división provincial, pues las provincias aquí reconocidas son las provincias constitucionales con representantes en Cortes. Se abrió camino asimismo, a un reequilibro territorial por la vía del fraccionamiento, por las resistencias de las antiguas provincias a desaparecer y algunas tendencias segregacionistas emergentes. Es siguiente paso fue la fragmentación de los grandes reinos.

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5. Los primeros proyectos constitucionales.

5.1. El plan de gobernaciones de Bauzá (1813).

En junio de 1813, con la salida de José I, las Cortes entendieron que ya era momento de comenzar a realizar la división provincial. La Regencia encargó a Bauzá, marino, cosmógrafo y geodesta, un proyecto de división -teniendo en mente que mientras estaría vigente la delimitación de las provincias constitucionales-.

En un plazo de unos tres meses, similar tiempo al de Lanz, presenta su proyecto, caracterizado por 44 gobernaciones. Establece tres tipos:
a) provincias de primer orden, aquellas que incluyen delegaciones subalternas (suelen corresponder con las más extensas, como, Cataluña, Extremadura, Granada, Toledo).
b) provincias de segundo orden o gobernaciones, aquellas sin estructura inferior, como Cádiz, Murcia, Navarra o Santander.
c) partidos o gobernaciones subalternas, dependientes de las provincias de primer orden (Alicante, Astorga, Écija, Guipúzcoa, Orense, Tarragona).

En resumen, existen dos tipos de gobernaciones: superiores y subalternas, aunque preveía la posibilidad de que se pudieran igualar. De las 44 gobernaciones, 16 son de tercer orden. Con respecto a las provincias constitucionales, suprimía cuatro castellanas y leonesas: Ávila, Guadalajara, Palencia y Zamora. Esta reducción se compensaba con la partición de los antiguos grandes reinos.

El objetivo básico de esta división era el reparto equilibrado de población entre las provincias, aunque admitiendo que era incompatible con la igualación territorial -porque las densidades de población diferían de unos lugares a otros-. Emplea las cifras de población de 1797, corregidas por el tiempo pasado. La media de población era de 250 000 habitantes, con poca diferencia entre unas provincias y otras: aunque la metodología deja algo que desear, pues en muchos casos se basa en simples reglas de proporcionalidad, sin corregir por las densidades demográficas. Ejemplos son el suponer que la gobernación de Seo de Urgel, pirenaica, tenía similar población a las otras de Cataluña; o que las divisiones en cuatro gobernaciones de Galicia dan exactamente la misma cifra de población.

Las divisiones de los grandes reinos son siempre en gobernaciones de tercera clase, por lo que mantiene la unidad de los reinos, ya que realmente forman una sola gobernación de primera clase: es un uso de la figura del jefe político subalterno para mantener la unidad. Expone sus razones, basadas en la unidad de estos territorios, en su carácter histórico, lo que niega a las provincias castellanas y leonesas suprimidas. Las provincias vascongadas quedan unidas en una sola, pero divididas en tres gobernaciones subalternas.

En comparación con el proyecto de Lanz, poca huella se detecta, salvo por el mismo número de divisiones en Aragón, Extremadura o Galicia; por ello, es menos ahistórica y menos revolucionaria que la de Lanz. También era más conservador en la delimitación, pues los límites propuestos existían con anterioridad en un 60%. Hay muchas gobernaciones cuyos límites apenas cambian, como es el caso de Álava, Jaén, Murcia, Soria o Santander, y otros en los que se respetan en su totalidad, como Aragón, Asturias, Córdoba, Galicia, Navarra y Sevilla.

Como segunda opción, prefiere los límites fluviales, que suponen el 25% de los límites: el Ebro separa Tarragona de Segorbe, el Duero a Astorga y Salamanca, los ríos Guadix y Adra a Granada de Guadix, el Miño y el Ulla delimitan a la gobernación de Tuy. Esto provoca pequeños dislates, como la inclusión de Zamora en la gobernación de Astorga en vez de Salamanca, y la margen derecha del Miño en Tuy en vez de Orense en las cercanías de esta ciudad.

Por el contrario, apenas se usan los límites de vertientes, de hecho, allí donde no hay límites fluviales o preexistentes, opta por la línea recta, en función de la distancia a las posibles capitales. Esto provoca la terrible partición de Guadalajara entre tres provincias: para Soria la parte cercana a Medinaceli, para Cuenca el señorío de Molina, y para Madrid la parte de la antigua capital.

En la elección de las capitales da preferencia a aquellas ciudades con preeminencia histórica, como las sedes episcopales: Astorga, Guadix, Las Palmas, Santiago de Compostela, Segorbe, Seo de Urgel o Tuy.

Algunas de estas modificaciones se volverán a ver en siguientes planes, como la división en tres de Valencia, el reparto de Palencia en tres (León, Valladolid, Burgos), la creación de una provincia al oriente en Granada; pero no se volvió a saber de posibles provincias en Écija o en Talavera de la Reina, así como se volvió a las provincias de Ávila, Guadalajara y Zamora.



5.2. Correcciones posteriores.

De Lastarria, conocido de Bauzá, le hizo algunas sugerencias acerca de determinados aspectos del plan de gobernaciones, así como algunos cambios en el mapa. Éstas son:
a) Eleva las gobernaciones subalternas de Cataluña, Galicia y Valencia a gobernaciones de segunda clase, y por lo tanto, independientes entre sí.
b) Divide Aragón en dos gobernaciones superiores mediante el Ebro: Huesca y Zaragoza con Teruel como subalterna.
c) Propone dos delegaciones subalternas: Menorca y Guadalajara, dependiente de Madrid.
d) Prescinde de las gobernaciones subalternas en las provincias vascas -que agrupa bajo el nombre de Vizcaya-.
e) Presenta dos alternativas para las capitales extremeñas: Badajoz o Mérida, y Cáceres o Plasencia.

En enero de 1814, el Consejo de Estado evalúa el plan de Bauzá, a la vez que las Cortes forman la primera comisión para el estudio de la división provincial, tal que una vez que el Consejo de Estado emitiera su opinión, comenzarían los trabajos. En marzo, el Consejo dictamina una importante determinación: igualar la categoría de todas las gobernaciones, al proponer la supresión de la denominación de gobernaciones subalternas, tal que todas serían independientes entre sí. Se pensó así porque una delegación subalterna serían más un retardo para el buen gobierno, así como el añadir un retardo. Además, se suprimían 5 gobernaciones -pero no se especifican cuáles-.

Ahora bien, cinco días después el mismo consejo de Estado se manifestó contrario al proyecto, aduciendo que faltaban datos para la decisión tan transcendental, por lo que animaba a las Cortes a seguir buscando una nueva provincialización; mientras tanto, animaba con urgencia a que se establecieran los partidos judiciales.

La posición del Consejo de Estado es entendible por la oposición que generaría en las provincias suprimidas, la insatisfacción de algunos provincianismos (como el de La Rioja), o bien, en la elección de capitales (Santiago de Compostela en vez de La Coruña, Guadix en vez de Almería, Seo de Urgel y no Lérida o Gerona). Además, por las indefiniciones, vaguedades a la hora de delimitar las gobernaciones -por ejemplo, afirma que Andorra es un corregimiento de Cataluña-, así como cálculos erróneos, vacilaciones en la elección de las capitales, y lo enrevesado del sistema político.

Pese al informe desfavorable, el proyecto fue remitido a las Cortes para su examen a últimos de abril de 1814. Pero apenas habría tiempo para revisarlo, ya que diez días después, Fernando VII derogaba la Constitución de Cádiz y disolvía las Cortes.
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6. Las divisiones del Trienio Liberal.

6.1. Las posturas al comienzo del Trienio Liberal.

También hay que contar con que se consultó a las diputaciones de las grandes provincias (Cataluña, Extremadura, Galicia, Granada y Valencia) sobre la idoneidad de instalar gobernaciones subalternas, obteniendo la mayoría de respuestas favorables más bien a la jerarquía de las gobernaciones. Las razones que se esgrimían es que siendo subalternas las diputaciones podrían ejercer más control en sus demarcaciones. La Diputación de Baleares proponía jefes subalternos en Ibiza y Menorca; Cataluña, siete jefes en Barcelona, Cervera, Gerona, Lérida, Tarragona, Seo de Urgel y Vich, división muy similar a la resultante de la división de juzgados de Hacienda por las Cortes en 1813. Este proyecto fue reformulado en 1820, reduciendo a seis los distritos subalternos: Cervera se une a Lérida, y Manresa sustituye a Vich. Esta propuesta no debe interpretarse como una oposición catalana a la división provincial, sino al contrario, ya que la Diputación esperaba que la nueva provincialización mejorase la administración de los territorios.

En Galicia se proponían los jefes en Lugo y Orense en primer lugar, aunque meses después se propusieron cuatro distritos subalternos: Seno Brigantino (La Coruña), Alto Miño (Lugo), Miño y Sil (Orense) y Entre Tambre y Miño (Pontevedra), marginando a Santiago de Compostela, cuya actitud frente al movimiento constitucionalista había sido tibia.

Otras voces publicaron sus ideas. Dos afrancesados, Llorente y De Burgos, coinciden en tres ideas básicas en sus propuestas: la urgencia de la división territorial, la necesidad de extender la división civil a la eclesiástica, y la conveniencia de crear un número de provincias similar al de 1810. Llorente era partidario de aplicar la experiencia francesa, y diluir el espíritu de la provincia, precisamente, mediante una división provincial. Propone por ello 35 departamentos peninsulares, que en comparación con el proyecto de 1810, suprime las divisiones de Alicante, Ciudad Rodrigo, Gerona, Jaén, Lérida, Málaga, Palencia, Orense, Tarragona y Teruel; crea las de Ávila, Bilbao, El Ferrol, Logroño, Segovia, Sigüenza y Zamora; y translada la capitalidad a Vigo por Tuy, Astorga por León, Cáceres por Plasencia, Mérida por Badajoz, y Jerez de la Frontera por Cádiz; sin aclarar su delimitación.

De Burgos publica en 1820 la necesidad de una nueva división provincial, para la estadística y el buen gobierno. Propugnaba por crear 40 provincias y obispados entre 250 000 y 300 000 habitantes, divididas en cuatro subdelegaciones con cuatro partidos judiciales cada una; y agrupadas en 10 distritos, con funciones de audiencia, arzobispado y región militar.

6.2. El proyecto de Bauzá y Larramendi.

Restablecida la Constitución en 1820, el Gobierno encarga a dos técnicos, Bauzá y Larramendi, al estudio de la división provincial, que ya había sido frustrada varias veces. Además, encarga a Larramendi la mejora de la red de comunicaciones, y a Bauzá la formación del mapa de España. En este sentido, se pretendía elaborar un mapa general de la península, pues hasta entonces las fuentes cartográficas eran limitadas, a sabiendas de que era la base para establecer la división provincial.

La tarea de la nueva división ocupó desde junio de 1820 a marzo de 1821: nueve meses, más tiempo que el transcurrido para otras divisiones, que vendría a sustituir a la división provincial entonces vigente. Se contó con el apoyo de múltiples informes (los primeros fueron favorables a la segregación de Santander y Málaga de Burgos y Granada), que también indicarían la división en partidos judiciales.

Pero el estado de las divisiones de fue filtrando, lo que provocó reacciones opuestas, en especial en aquellas ciudades que se veían desprovistas de la capitalidad; así que se aceptó escuchar a los representantes de estas ciudades; por lo que se da un primer paso a una división participativa. Además, Bauzá y Larramendi tomaron nota de anteriores propuestas, como la de Llorente y la de De Burgos, y otras, acerca de La Rioja, o de establecer jefes subalternos en Galicia.

En datos de población, se trabajó con los recuentos realizados en el periodo 1817-1819; la población se calculaba en 11 700 000 habitantes, superando en un millón la población del censo de 1797.

En marzo de 1821 se anuncia en las Cortes la presentación del proyecto de división provincial, que constaba de 47 provincias más Canarias (con la forma de islas adyacentes). Todas las provincias tenían igualdad jurídica, es decir, eran independientes entre sí; aunque se proponían jefes subalternos en Bilbao, Ibiza, Menorca, y Santiago de Compostela. También se acompañaba una división judicial y militar.

El proyecto de Bauzá y Larramendi de 1821 poco tiene que ver con el proyecto del mismo Bauzá de 1812: cambia el número de provincias, su organización jerárquica, límites y precisión en su descripción, capitales y cálculo de la población. Hay siete grandes novedades respecto al proyecto anterior:

a) crear 5 nuevas provincias, en Albacete (mitad manchega, mitad murciana), Calatayud, Gerona, Logroño y Valverde del Camino.
b) unificar los tres territorios vascos, como mejor solución, más que considerar Vizcaya y Guipúzcoa por un lado, y Álava por otro, pues ella sola no tendría sentido de ser, y por su especifidad, era difícil agregarla a otra provincia; así que se unifican, las tres en una.
c) conservar las provincias de Ávila, Guadalajara (con capital en Brihuega) y Zamora: sólo se suprime Palencia de las provincias constitucionales -en vigor entonces-.
d) abandonar la propuesta de provincias de Écija y de Talavera de la Reina.
e) cambiar la delegación subalterna de Astorga por una provincia en Ponferrada.
f) cambiar el perfil de Soria para ajustarla a la cuenca alta del Duero, desplazando la capitalidad a El Burgo de Osma, sede episcopal que ocupaba una posición más céntrica en la nueva delimitación.
g) cambiar, aunque sin alterar las provincias, las siguientes capitales: La Coruña por Santiago de Compostela; Pontevedra por Tuy -las ciudades gallegas seguían el criterio marcado por su Diputación-; Baza por Guadix, y Castellón de la Plana por Segorbe. Se favorece a Mérida por Badajoz, buscando en todas las provincias una posición más central para la capital.

Estas modificaciones buscan equilibrar todas las provincias en población y extensión: los extremos de población se señalan sobre 100 000 y 350 000 habitantes, aunque son cifras obtenidas a posteriori, y de manera empírica. En población y superficie, la variación es de las menores de entre todos los proyectos de división provincial.

Otro gran criterio era el de respetar, en gran medida, los límites tradicionales de los reinos: las áreas que pasaban de un reino a otro eran por lo general, escasas y pequeñas. En estos casos se justifica por configuración de relieve, sino por criterios funcionales (proximidad, accesibilidad y vinculación comercial) y por razones socioeconómicas. Algunos cambios son, por ejemplo, la vega baja del Segura de Valencia a Murcia, Valdeorras de Galicia a Ponferrada, la Rioja alavesa a Logroño, y el Rincón de Ademuz de Valencia a Teruel. No obstante, el proyecto de 1813 conservaba más estos límites tradicionales. Aún así, Cataluña se conserva con su límite tradicional (ésta había sido una petición de su Diputación); así como la división entre Salamanca y Zamora, o entre Córdoba y Jaén también es la tradicional.

También hace un uso extensivo de límites orográficos, el 30% del total, lo que da el mayor porcentaje entre todas las divisiones del s XIX. Hay muchas provincias que se delimitan casi en totalidad por barreras orográficas, como El Bierzo, El Burgo de Osma, Calatayud o La Rioja: son provincias-cuenca. También aparece la divisoria entre Tajo y Guadiana en Extremadura. También hay que contar con que algunos límites orográficos también eran ya tradicionales (Granada-Málaga, Asturias-León).

Los tramos fluviales, tan usados por Bauzá, pasan a representar, en cambio, no más del 10% de los límites. Entre ellos, dos usados por Lanz: el Navia entre Lugo y Asturias, y el Ulla como límite sur de La Coruña.



En resumen, los criterios usados por Bauzá y Larramendi son:
a) superficie, como sinónimo de medio físico.
b) población, situándolo entre 100 000 y 350 000 habitantes, aunque Ponferrada no llegaba a la cifra más baja, y Valencia superaba el límite superior.
c) la riqueza territorial, industrial y comercial
d) las preocupaciones por el provincialismo, en el sentido de no mezclar habitantes de provincias que la diversidad de leyes, costumbres y lengua había hecho rivales.

Estos criterios, junto a otros como la mínima distancia, atracción económica, dan un proyecto de división provincial equilibrado, razonable y un buen equilibrio entre tradición y modernidad. No hay que olvidar que se contó con información más concreta que en otros proyectos, más medios y las participaciones de las Diputaciones; asimismo ya se conocían los criterios del Consejo de Estado sobre la división provincial. Pero también hay que atribuir este resultado al buen conocimiento de la realidad geográfica del país de Bauzá y sobre todo, Larramendi.
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6.3. La división de Cortes de 1822.

La comisión parlamentaria constituida para abordar la división provincial contó con reclamaciones que llegaron desde todos los puntos, así como de la opinión de los diputados de las Cortes. Se pretendía así perfeccionar el plan, limando asperezas y puntos conflictivos. Así, un buen número de peticiones fueron asumidas por la Comisión; y no sólo en lo referente a aspectos secundarios: hubo importantes revisiones en la división en Castilla, Cataluña, León, Valencia y Provincias Vascongadas, tal que se aumentaron las provincias de 48 a 51.

Así, en Castilla se reimplanta la provincia de Palencia, al estilo tradicional, y se devuelve la capitalidad a Soria. Las provincias de Álava y Guipúzcoa se unían, segregándose Vizcaya de ellas tal como prefería esa Diputación. En Cataluña, los diputados catalanes proponían suprimir la provincia de Seo de Urgel y sustituirla por otra vertebrada por el río Segre, con capital en Lérida -al estilo de su propuesta de 1820-. Los valencianos pidieron una cuarta provincia, Játiva. Esto provocó grandes cambios en los límites internos de Cataluña y Valencia. Todos estos nuevos deslindes obligaron a Bauzá y Larramendi a rehacer las descripciones y a recalcular las cifras de población.

En capitalidades, se conserva la tradicional de Guadalajara, y se prefiere Villafranca del Bierzo a Ponferrada; Huelva a Valverde del Camino o a Moguer, Almería a Baza -lo que provoca un nuevo deslinde de estas provincias-, y Chinchilla a Albacete. Como capital canaria se propuso La Laguna.

Sobre la denominación, se propusieron nombres genéricos para las demarcaciones, que si bien era correcto para algunas (Asturias, La Rioja, Mancha Alta, Extremadura Alta, Navarra), resultaba equívoco en otras (Cataluña se aplicaba sólo a la provincia de Barcelona, Castilla a Burgos, Aragón a Zaragoza, y Guipúzcoa a la provincia con capital en Vitoria.

En junio de 1821 se lee el informe de la Comisión; se reconoce la necesidad de división de los grandes reinos, como lo habían pedido sus Diputaciones -señaladamente Cataluña- para mejorar su administración; a la par que se reconocen imperfecciones, por lo que se propone su aprobación de manera provisional, y no con el rango de ley.

El informe además, prescinde del criterio de riqueza para la división provincial, ya que arguye que todas las provincias tienen derecho a una buena administración con independencia de su prosperidad. Por lo tanto, son tres los criterios básicos: población, superficie (extensión y topografía) y provincialismo -criterios culturales e históricos-. Las capitales eran las tradicionales; allí donde no había ciudades que destacasen por su tradición capitalina, se eligen las ciudades más pobladas, o confluencia de caminos, o polarización mercantil, o ser sede episcopal.

La Comisión envía el proyecto a las Cortes en 1821, y su debate se prolonga desde septiembre de 1821 a enero de 1822. Se distinguen cuatro fases: una discusión general, análisis de cada provincia, estudio del articulado complementario y finalmente, la aprobación de los límites provinciales.

a) Discusión global del proyecto (3 de septiembre a 5 de octubre)

En esta discusión global, resurgen dos tendencias antagónicas: las que propugnaban por esta división provincial, y las que pretendían su reducción (igualación provincial por abajo o por arriba), argumentando criterios de economía: De Burgos era partidario de la reducción sensible del número de provincias.

Pero la postura oficialista era mayoritaria en la Cámara, así que no tuvo mayores dificultades en ser aprobada. Se dan todo tipo de posturas de los diputados: de los apoyos, algunos provenían de provincias que la postura reduccionista hacía desaparecer, otros de provincias cuya partición estaba garantizada. Los rechazos provenían sobre todo de diputados de provincias que menguaban en extensión, o bien de aquellas que se pretendía suprimir, como Guipúzcoa y Toro -que seguía eligiendo un diputado pese a estar incluido en la provincia de Zamora-. Para evitar la acción de los reduccionistas, se optó por discutir provincia a provincia, donde se vería que la mayor parte de los reduccionistas sólo representaban sus propios intereses.

b) Discusión particular de cada provincia (5 al 19 de octubre).

Las variaciones introducidas fueron escasas: sólo se incrementó la cifra de provincias de 51 a 52 al mantener independientes los tres territorios vascos. En cuanto a capitales, las Cortes prefirieron Vigo a Pontevedra, Badajoz a Mérida, Santa Cruz de Tenerife a La Laguna, y San Sebastián a Tolosa (ciudad propuesta por la comisión al separar Guipúzcoa y Álava). Las otras propuestas de nuevas provincias (de Barbastro, Las Palmas, Santiago de Compostela o Segorbe) no se admitieron a discusión. Además, se prefirió designar a las provincias por sus capitales, incluyendo las provincias forales, y exceptuando las islas, sin duda por los desatinos de aplicar las denominaciones de los grandes reinos sólo a una demarcación de ellas, de la antigua capital.

c) Articulado complementario (del 18 de octubre al 28 de diciembre)

El resto del articulado daba para discusión, pues había que aclarar qué papel desempeñaban los jefes políticos, intendentes y diputaciones. Para empezar, se pretendía dotar de Diputaciones de más miembros en las provincias más pobladas, algo que fue rechazado, en especial por los partidarios de esta institución. También se planteó la posibilidad de reagrupar las funciones de intendentes a los jefes políticos. Aunque lo que avivó más la polémica fue la de los honorarios de los jefes políticos, llegando a una remuneración según su importancia y habitantes.

d) Establecimiento de los límites provinciales (del 29 de diciembre de 1821 al 5 de enero de 1822)

Estaba previsto abordar uno a uno la descripción de los límites de las nuevas provincias, pero sólo se llegaron a comentar las primeras: Alicante, Almería, Zaragoza (Aragón), Oviedo (Asturias), Ávila, Cádiz, Calatayud, Castellón y Burgos (Castilla). Se consideró inútil, pues esa delimitación podría discutirse una vez puesta en práctica la división y mediante un informe de las nuevas Diputaciones.

La comisión introdujo modificaciones de los límites hasta el último momento, intentando satisfacer a los diputados; el resultado, fue un trazado menos innovador que el original de Bauzá y Larramendi, donde se observa un aumento en los límites tradicionales (casi un 40%), en parte por la reaparición de la provincia de Palencia y las tres vascas por separado. Las divisorias de aguas contaban con un porcentaje importante (25% de las divisiones), ya que fue el criterio prioritario allí donde hubo que rehacer los límites, como es el caso de Cataluña -donde se contó con una especial colaboración entre la Diputación y los parlamentarios catalanes-, Granada con Almería, o Játiva con Alicante.

Estos cambios introducidos suponen una reducción en la homogeneidad provincial del proyecto de Bauzá y Larramendi; así, la provincia de Vitoria contaba con cinco veces menos habitantes que la de Oviedo, mientras que Ciudad Real era once veces mayor que San Sebastián. Estas variaciones redujeron el uniformismo, pero a la vez, se ceñían más a la tradición histórica. Esto puede verse como positivo, en especial, por la extensa participación de personas que conocían de cerca la realidad de cada demarcación: fue una reforma muy debatida y consensuada.
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Old August 26th, 2009, 01:35 PM   #11
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6.4. La implantación de la división provincial de Cortes.



En enero de 1822 las Cortes aprueban el Decreto. La primera adversidad fueron un par de proposiciones dedicadas a impedir su implantación: la polémica sobre el número de provincias, proponiendo una reducción a 38; asimismo, la supresión transitoria de la división en Cataluña y Galicia, alegando motivos económicos y de rivalidades, y también, con la escasa identificación con el sistema constitucional.

Un primer problema fue la correcta delimitación de las provincias, la interpretación de los límites señalados en el decreto. Todavía se seguía usando la anticuada cartografía de López, que adolecía de una localización errónea de muchas localidades, ausencia de otras, a lo que se unían contradicciones y errores por la sucesiva reelaboración de los límites. Esto obligó a pactar los deslindes entre Diputaciones. Aunque al menos, el Decreto sí era claro en el especto de que aunque un término municipal estuviera organizado en jurisdicciones inconexas, todo el término estaría encuadrado en una provincia, en la provincia a la que estuviera adscrita la cabecera municipal. Esto obligó a rehacer los límites, pues los aprobados en Cortes, por ejemplo, adjudicaban a Sevilla la aldea de El Rocío, pese a que Almonte, la capital, estuviera en Huelva.

Esta división provincial no encontró oposición provincialista, pues no se encuentra una gran oposición a la fragmentación de los grandes reinos, ni desde los grupos políticos -salvo una minoría- ni por las Diputaciones. Tan sólo las antiguas capitales de estos reinos se muestran reacias, por la posible pérdida de influencia y de recursos económicos: había recelos en Barcelona, Granada, Santiago o Sevilla.

Al contrario, la identificación de las nuevas capitales con el proyecto fue total, mostrándose estos ayuntamientos entusiasmados, en la que se implicaban además todos los estamentos de la ciudad (ayuntamiento, cabildo, gremios, sociedades culturales, juntas de comercio e incluso la burguesía incipiente). Se veía la nueva provincialización como una oportunidad para mejorar servicios e infraestructuras, dinamizar la economía y conseguir una representación política para la defensa de los intereses locales. En resumen, aumentaban el número de órganos encargados de fomentar el progreso y la prosperidad.

En su implantación, la división provincial pretendía la fusión de los instrumentos de participación política (diputados y parlamentarios), y optimizar la gestión administrativa, facilitando el control por parte de los jefes políticos. A la vez, equilibrando la organización del territorio, permitiendo la implantación sin disfuncionalidades de una legislación uniforme y universal para todos los españoles.

El Decreto aprobado, además, preveía la elaboración de informes que las Diputaciones remitirían al Gobierno, sobre la delimitación territorial, así como la elección de la capital, informe que debería ser debatido en las Cortes. Pero estos informes se vieron impedidos por la insurrección absolutista de julio de 1822, y finalmente, por la invasión de los Cien mil hijos de San Luis en abril de 1823. En octubre de 1823, Fernando VII declaraba nulos y de ningún valor todos los actos del Gobierno durante el llamado Trienio Liberal, volviendo a regir la división de intendencias.
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7. El absolutismo reformista.

7.1. La necesidad de una provincialización.

Pese a la involución de 1823, seguía cuestionándose la estructura en intendencias, y se abogaba por una definitiva reforma provincial: la visión más racionalista del territorio ya era compartida por casi todos los agentes políticos de todo el espectro.

La voz de alarma de las disfunciones de la vieja división en intendencias provino de la administración judicial, por la caótica y ambigua situación de la justicia, que combinaba jurisdicciones tradicionales con la universalización de la justicia pública: las Cortes de Cádiz abolieron las atribuciones judiciales de los señoríos, y el régimen absolutista posterior lo había ratificado: el Estado era el único agente con potestad en la administración de justicia. Esta necesidad de reforma afectaba tanto a las primeras como a las altas instancias judiciales.

Por ello, fue el ministro de Justicia, el absolutista Calomarde, quien ya plantea la necesidad de una nueva provincialización en 1825 en el Consejo de Ministros. Esto cuenta con el apoyo del ala moderada del Gobierno, por ejemplo, el ministro de Hacienda era López Ballesteros, quien había participado en la división provincial de Galicia de 1813. Por ello se crea un mes después una Comisión para el arreglo de los tribunales de provincias y juzgados menores; miembros notables eran Larramendi y Navarrete -que sustituyó al exiliado Bauzá en sus tareas-.

A lo largo de 1826, Fernando VII recibió varias exposiciones para permitir algunas reformas moderadas, entre la que se incluye la reforma territorial: la provincia habría de ser la unidad administrativa básica del Estado, caracterizada por la presencia de una autoridad directamente relacionada con el Gobierno, como jefe director de los negocios gubernativos, políticos y económicos: es decir, una fusión entre el intendente y el jefe político.

Se hacía constatar la necesidad de superar los prejuicios ideológicos a la hora de acometer reformas, para un mejor gobierno más eficaz; se abogaba por una nueva división provincial, haciendo hincapié en los motivos estratégicos y de control del territorio, por ejemplo, en el caso de sublevaciones o invasiones, que permitiría la acción inmediata de los gobernantes, así como la mayor proximidad de los administrados frente a la Administración. Se consideraba necesaria una nueva división administrativa, judicial, eclesiástica, militar y económica, según las necesidades de los pueblos y sus habitantes.

7.2. El proyecto de Larramendi de 1829.

La Comisión trabajó de 1825 a 1829, aunque es poco conocida su tarea; Larramendi le dio un buen impulso, por su simplicidad conceptual y la similitud con lo aprobado en las Cortes en 1822. El proyecto se dio a conocer en 1829 a chancillerías y audiencias.

Las principales diferencias respecto a la división provincial anterior era el estricto respeto a los límites tradicionales de los antiguos reinos y provincias: si en 1822 se mantenían los límites históricos de Cataluña, Asturias, Guipúzcoa y Vizcaya (salvo el enclave de Orduña); en esta ocasión se ampliaba a Álava -respetando por lo tanto el Condado de Treviño y también Orduña-, Aragón, Galicia, Navarra y Valencia. Por lo tanto, hay dos grandes porciones en la península: una parte en la que se respetan estrictamente los límites históricos, al este y al oeste y las provincias forales, y otra en la que estos límites pueden variar -el resto-. Es decir, aunque los límites internos de las provincias que lo formen varíen, el perímetro externo de estos reinos se mantuvo inamovible. Este criterio se adopta tras algunos problemas con estas delimitaciones en la división de 1822, y hay que verlo como una combinación de tradicionalismo y modernidad propia del despotismo ilustrado.

De este respeto por los límites históricos se deriva una consecuencia inmediata: las provincias de Calatayud y El Bierzo, que ya eran pequeñas y poco pobladas, resultaban aún más menguadas, por lo que la solución fue su supresión, al no poder transgredir los límites de los grandes reinos. El Bierzo se reincorporó a León, y Calatayud a Zaragoza, lo que obligaba a hacer un nuevo reparto en Aragón más equilibrado. Para ello, se redujo el territorio zaragozano por el este (comarca de Fraga, relacionado con la preferencia de Barbastro como capital en vez de Huesca) a favor del Alto Aragón y del Bajo Aragón, tal que ambas provincias resultaban colindantes en el curso del Ebro desde Sástago. El reparto era equilibrado, pero de funcionalidad discutible.

Valencia también se divide en tres provincias, al suprimirse Játiva: se recuperó la propuesta de Bauzá y Larramendi de 1821. Con todo esto, el número de provincias se redujo de 52 a 49. En cuanto a las capitales, se conservan todas las capitales anteriores excepto Albacete que reemplaza a Chinchilla, y Pontevedra a Vigo.

En cuanto a los límites, no se producen modificaciones importantes respecto a la división de 1822, salvo en el restablecimiento de los límites por las provincias suprimidas. Muchas provincias quedaron básicamente igual, como las provincias andaluzas -salvo el límite con Extremadura-, León, Orense, La Rioja, Salamanca, Santander, Soria y Toledo. Algunas modificaciones se deben a peticiones concretas formuladas en el Trienio Liberal, por los pueblos implicados o por las Diputaciones. Así se rectifican el límite de las dos provincias de Extremadura, las cuatro catalanas para reducir la demarcación de Barcelona, y la ampliación de Palencia, Murcia y Albacete. A menudo se sigue en esta delimitación criterios naturales, en especial barreras orográficas y divisorias, como la sierra Faldoira entre La Coruña y Lugo, en vez del río Mera, y la Cerdaña que se incluye en Lérida y no en Barcelona. Aunque siguen existiendo límites fluviales, como el río Arnego entre Pontevedra y Lugo.

Pero en conjunto, las variaciones con respecto a la división de 1822 no eran de gran entidad. Y es que habiendo decidido partir de la base de los trabajos de las provincias aprobadas en Cortes, y añadiendo el respeto por los límites históricos, el trabajo se encontraba prácticamente realizado. Si hubo dilación fue para que el proyecto no recordara en exceso a los trabajos efectuados en la época liberal.

7.3. La intervención de Lamas.

Las reformas tenían tres ámbitos de actuación: audiencias, provincias y partidos. Es posible que la nueva planta de tribunales se ultimase a la par que las provincias. En 1826, el cartógrafo Fontán prepara un proyecto para la división de Galicia en corregimientos y alcaldías reales por encargo de la Audiencia gallega, como un ensayo del proyecto general aplicable a España entera. Aquí aparece Lamas: Calomarde encomienda a Lamas las tareas relativas a la reforma de los corregimientos de Galicia. En 1828 se reorienta el trabajo: para acertar en la reforma, se pensó en la participación activa de las audiencias y chancillerías para la rectificación de las provincias y el planeamiento de los partidos judiciales.

En marzo de 1829, Calomarde remitió a las audiencias y chancillerías órdenes para la elaboración de la división territorial en sus distritos. En ese momento eran las de Aragón, Canarias, Cataluña, Extremadura, Galicia, Mallorca, Sevilla, Valencia y Asturias en una primera remesa, y a Granada, Navarra y Valladolid es una segunda; las Provincias Vascongadas quedaron fuera de esta reforma. Aunque la respuesta tardara en algunos casos, conllevó importantes consecuencias.

El ministerio de Justicia pedía a audiencias y chancillerías las siguientes tareas:
a) revisar la idoneidad de los límites propuestos.
b) proponer una distribución de su territorio en alcaldías reales (agrupamiento de ayuntamientos).
c) estudiar el número de regidores y alcaldes pedáneos en cada caso.

La delimitación de hace en función de criterios como la población, topografía, distancias, divisiones naturales y relaciones mutuas, así como de la accesibilidad; partiendo de la parroquia como unidad elemental.

Este plan contenía un aspecto innovador, y era el de proponer formar macromunicipios, propuesta atribuible a Lamas. La existencia de umbrales de población para la época suponía en la mayor parte de los casos, una agregación de los municipios. Como ejemplo, los municipios aragoneses pasaban de 729 (los de hoy en día) a 121. Estos criterios fueron los que se habían aplicado en Galicia, donde el grado de dispersión de la población y la falta de tradición municipal aconsejaba y permitía la formación de grandes municipios que reemplazasen el obsoleto mapa jurisdiccional; al frente, un alcalde por designación real. En definitiva, se trata de situar una densa red de agentes gubernamentales en todos los rincones del país, para garantizar el control de los pueblos.

Con esta propuesta, el escalón provincial queda algo diluido, y se llega a afirmar que esta división es preliminar para la racionalización de la división territorial. Por ello, Calomarde parece que dibuja unas provincias vacías de contenido, sin siquiera un jefe político al frente; todo lo contrario que la visión de De Burgos.

Las audiencias y chancillerías habían encargado, como norma habitual, los informes a magistrados o bien a técnicos de conocido prestigio; en los casos en los que se solicitó información a ayuntamientos o corregidores, el proyectó reavivó las pretensiones de las ciudades para albergar alguna capitalidad; y la agrupación de municipios despertó una fuerte oposición, por considerar que sería fuente de múltiples conflictos.

Desde agosto de 1829, Lamas había venido recibiendo los informes de chancillerías y audiencias. Su labor se basaba en revisar las propuestas de partidos y municipios, realizando nuevas consultas en los puntos menos claros. Lamas se veía incapaz de revisar unos límites provinciales que no había diseñado, así que solicita la colaboración de Larramendi, artífice del proyecto de división provincial. Revisaron límites provinciales, corregimientos y municipios.

Como resultado, en general no se proponían grandes cambios en las provincias, salvo algunos retoques en las provincias gallegas, o la ampliación del ámbito de actuación en Extremadura. En resumen, aunque el modo de llevar el proyecto de división fue más discreto que el de 1822 -al que se le dio publicidad en toda España-, no por ello dejó de ser menos participativo, pues introdujo una fase de revisión y elaboración descentralizada que permitió la intervención de técnicos bien conocedores de su ámbito territorial.

Lamas rectifica alguna capitalidad y demarcaciones, atendiendo a la población. Respecto a los límites provinciales, las nuevas rectificaciones acentúan la tendencia al uso de los antiguos límites provinciales, que sobrepasaron el 50%: se observa en el norte de granada, oeste de Córdoba, sur de Ciudad Real o el norte de Soria, en los confines de los antiguos partidos. Son escasas las alteraciones de límites históricos, como el incorporar algunas parroquias leonesas a Orense, o algún concejo de Santander a Asturias (Peñamellera y Ribadedeva).

En mayo de 1831, Lamas y Larramendi entregan el proyecto a Calomarde; también se encargó a Caballero la realización de la cartografía de las nuevas provincias, de las que por su configuración, no se disponía de ninguna cartografía adecuada o actualizada, pues el referente seguía siendo la cartoteca de López. Este cometido se cumple en abril de 1832, a la que se añaden los datos revisados de población en los recuentos de 1829 y 1831, según zonas.

A la espera de resolver algunos detalles, la puesta en vigor de la nueva división provincial se demoró unos meses. Pero el problema sucesorio, los hechos acaecidos en La Granja en septiembre de 1832, la subsiguiente caída del equipo ministerial dieron al traste con la tramitación del plan de ordenación territorial desarrollado en la etapa absolutista.
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Old August 26th, 2009, 01:39 PM   #13
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8. La división de Javier de Burgos de 1833.

8.1. La implantación de la división provincial.

El gobierno formado en octubre de 1832 sigue conservando la intención de continuar en el proyecto de división provincial y abandonar definitivamente la estructura de intendencias. El expediente de división territorial de Larramendi y Lamas pasa en enero de 1833 al ministerio de Fomento, de reciente creación, donde sigue abordándose el arreglo de los ayuntamientos.

El Rey fallece en septiembre de 1833; la Reina Regente decide continuar con las reformas administrativas, ya que llevan un valor positivo para el pueblo. Nombra ministro de Fomento a Javier de Burgos en octubre de 1833, como encargado máximo de llevar a cabo la división provincial.

De Burgos se encuentra con un plan de división territorial que estimaba muy correcto, y cuya elaboración había conocido de primera mano, pues conocía a Larramendi. Para De Brugos, la división provincial era una medida previa e imprescindible para instaurar los subdelegados de Fomento, que llevarían la prosperidad a todo el país, mediante una acción rápida y eficaz de la administración. Aunque criticaba algunos aspectos, pues tenía una opinión muy formada de cómo debía ser la división provincial, no emprendió una nueva reforma del proyecto. Para él, el proyecto contaba con más provincias de las que deseaba (40), la mayoría de las provincias no alcanzaban los 300 000 habitantes que estimaba idóneos, algunas capitalidades las había criticado, los límites parecían ser poco ajustados a la naturaleza y demasiado a la historia, y sobre todo, echaba de menos los distritos o subprefecturas.

El Consejo de Gobierno no puso ninguna objeción al plan en sí; pero apoyó a instancias del Ayuntamiento de Huesca, la capitalidad de esta ciudad en detrimento de Barbastro, extremo al que De Burgos no puso objeción. Esto sucedía cuatro días antes de la promulgación del célebre Decreto de 30 de noviembre de 1833, por la que se divide España administrativamente en 49 provincias.



Seguidamente a la división administrativa, le siguió la implantación de la división judicial, que se ajustaba a este esquema provincial; en enero de 1834 se publica la nueva planta de audiencias; y en abril de 1834, se aprueba la división en paridos judiciales de todas las provincias, salvo las forales, que estaban en guerra civil: por las guerras carlistas, la implantación aquí se retrasó hasta 1841. Se publicó un nomenclátor con la composición de cada partido, con lo que no quedaba duda de la correcta adscripción de cada municipio, y a la vez, evitaba dudas en las nuevas Diputaciones sobre los verdaderos perímetros provinciales.



El único aspecto que pretendía Calomarde que no se llevó a cabo fue su reforma del mapa municipal, por los temores que suscitaba la frontal oposición de muchos territorios, y las consecuencias de la supresión generalizada de ayuntamientos en una época políticamente delicada. Pero pronto se vio la escasa viabilidad de un mapa municipal sumamente fragmentado. En 1836 se procedió a agrupar a las parroquias gallegas en municipios de una dimensión similar a la planteada en 1829; plan que se hubiera querido extender al resto del Estado. Posteriormente, se toman algunas medidas restrictivas para los ayuntamientos: en enero de 1845 se publica la ley de ayuntamientos, que suprime los municipios con menos de 30 vecinos. No se han realizado más modificaciones en el número de ayuntamientos, aunque en 1867 se pretendió suprimir los ayuntamientos de menos de 200 habitantes, que no se llevó a cabo.

Aunque Javier de Burgos sólo estampó su firma en un proyecto ya realizado -del cual conocía su proceso-, ha pasado como el impulsor definitivo de la reforma provincial. La descripción de los límites permite vislumbrar una gran labor de gestación, y la participación colectiva de técnicos conocedores del territorio, además de un proceso de retroalimentación muy positivo. En absoluto se puede criticar que fuese una medida tomada en un despacho sobre un mapa dividido con tiralíneas -como quizás lo habían sido otros proyectos, como el de Amorós-. El proyecto de división provincial realmente se remonta al proyecto de Bauzá y Larramendi de 1821, debatido en la propuesta de Cortes de 1822, y retomado sin grandes modificaciones en 1829 por Larramendi, tal que reproducía casi todas las provincias y capitales, y se eleva hasta el 62% los límites invariables.

La división provincial había recorrido un paradójico camino: de ser una herramienta básica para la implantación de un régimen liberal, había pasado a ser un instrumento del despotismo ilustrado absolutista. Esto es porque se vio la necesidad de racionalizar la división territorial, aspiración que recogía toda la clase política, como un elemento de consenso. Por otra parte, el carácter más conservador e historicista de la división de 1833 respecto a la de 1822 no sería obstáculo para la adopción desde posturas opuestas al absolutismo ilustrado que la había gestado.
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Old August 26th, 2009, 01:40 PM   #14
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8.2. La primera revisión de los límites provinciales.

En general, no hubo una oposición generalizada a este proyecto provincial: para la mayoría de los ciudadanos, esta división no era más que una reedición de la aprobada por las Cortes en 1822 -que en muchos casos así era-; pero además, el proyecto de 1833 era menos conocido, lo que contribuía a no observar sensibles diferencias.

En las elecciones de mayo de 1834, ya se usan las nuevas provincias como circunscripción electoral, según las disposiciones del Estatuto Real; en 1835 se instauran de manera efectiva las Diputaciones provinciales. En pocos meses, la provincia pasó a ser un símbolo del régimen liberal.

El nuevo modelo además, se puso en conocimiento de la sociedad mediante la publicación de una cartografía actualizada en 1834 y 1836, que divulgó la nueva división. Sólo en escasos círculos liberales, o bien el los territorios y ciudades que habían salido perjudicados -frente a la división de 1822-, se generó cierto rechazo a esta división provincial.

Javier de Burgos admite que el tiempo transcurrido de debate para la división provincial permite el realizar rectificaciones; en un primer momento, se insta a las autoridades a comunicarlas en el plazo de un año a los subdelegados de Fomento. A continuación crea una Comisión, la cual también trabajaría en una posible implantación de distritos subprovinciales, al modo francés; por eso se denominaba Comisión de arreglo de distritos. A la vez, se instaura otra comisión para preparar la división en partidos judiciales a partir de la división en corregimientos que había coordinado Lamas. Pero en marzo de 1834 se decide unificar ambas comisiones en una sola, la Comisión mixta de división territorial, que llevaría todas las cuestiones de delimitaciones territoriales. Miembros de esta Comisión eran Larramendi y Caballero.

Anterior a la Comisión mixta se dictaminó la primera importante variación en los límites provinciales, en este caso, en Aragón. El Ayuntamiento de Caspe rechazaba su inclusión en la provincia de Teruel, por sus ningunas relaciones con esa ciudad. Por ello, se propuso el intercambio de comarcas: Caspe y su entorno pasarían a la provincia de Zaragoza, mientras que la comarca de Calamocha pasaría a Teruel; tal como se aprobó en abril de 1834.

La principal labor de la Comisión mixta consistió, en un primer momento, en la revisión de los corregimientos de Lamas y en finalizar la división en partidos judiciales de las provincias forales. Además, pronto entrarían otras cuestiones territoriales, como un informe de 1835 que apoya la capitalidad de Vigo y Barbastro, en las únicas provincias donde se ve la necesidad de alterar las capitales.

En noviembre de 1835 se comunica a las Diputaciones que aleguen cualquier rectificación de los límites provinciales a la Comisión mixta; petición que se repite en septiembre de 1836. La primera reforma consecuencia de esta comisión es variar el límite entre las provincias de Valencia y Alicante, según ambas Diputaciones. Esta reordenación aproximaba la delimitación de Alicante a la del proyecto de 1822, al retrotraer el límite septentrional -pasaban a Valencia los partidos de Albaida, Gandía y Onteniente-; además, Alicante incorporaba dos localidades del antiguo reino de Murcia: Villena, procedente de Albacete, y Sax, enclave de la provincia de Murcia.

Esta variación implica la mutabilidad de los perímetros de los antiguos grandes reinos, que en la división de 1833 habían permanecido casi íntegros. De hecho, se tiende a la reimplantación de los límites de las provincias de Cortes de 1822: así sucede con la provincia de Logroño, ya que se aprobó la reinstauración de los límites de 1822 para esta provincia. Pero esta reforma no tuvo su aplicación inmediata -de hecho, nunca se aplicó-, como en el caso de la provincia de Alicante, ya que La Rioja suponía la segregación de varios municipios de Álava y Navarra, en plena contienda carlista. Esto hace tomar cartas a las Cortes, que desautorizan cualquier cambio posterior a la Comisión mixta -órgano gubernamental-, pasando las Cortes a determinar las nuevas rectificaciones provinciales que hubiera.

Entre 1836 y 1837 las Cortes registran una gran actividad con numerosos contenciosos territoriales: las extintas provincias de 1822 (El Bierzo, Calatayud y Játiva) reclaman volver a ser provincias en vigor; se activa la pugna por la capitalidad en otras ciudades perjudicadas, como Almagro, Baeza, Barbastro, Mérida, Las Palmas, Plasencia o Vigo.

También continúan evaluándose informes sobre variaciones de menor entidad, como la creación de nuevos partidos, translado de sus capitales, o dictámenes polémicos sobre la capitalidad del Alto Aragón, rectificando en marzo de 1838 su anterior opinión favorable a Barbastro.

Por añadidura, también hubo rectificaciones puntuales de los límites provinciales. Hasta 1842, además de las dichas, se plantearon las siguientes:
a) Miragenil, en Sevilla, se une a Puente de Don Gonzalo, en Córdoba, para formar un único municipio adscrito a la provincia de Córdoba, Puente-Genil.
b) San Vicente de Alcántara y Puebla de Obando pasan de Cáceres a Badajoz, al crearse el partido de Alburquerque.
c) Mequinenza pasa de Huesca a Zaragoza en 1838.
d) Aranjuez pasa de Toledo a Madrid en 1842.
e) Las cinco parroquias del municipio de Mañón, y la de Freixo en Los Puentes de García Rodríguez pasan de Lugo a La Coruña.
f) Villalpando y otros seis municipios (Cotanes, Prado, Quintanilla del Monte, Quintanilla del Olmo, Villamayor de Campos y Villardefallaves), fueron adscritos a Valladolid, pero enseguida aparecen unidos a la provincia de Zamora, salvo en lo judicial hasta la creación de su partido en 1858.

Posteriormente, se alteraron los límites provinciales en los siguientes casos:
a) Villarrobledo pasa de Ciudad real a Albacete, en marzo de 1846.
b) Se incorporan a Valencia Oliva y otros pueblos desde Alicante en 1847.
c) Valdeavero pasa de Guadalajara a Madrid en 1850.
d) La mayor parte del partido conquense de Requena pasa a la provincia de Valencia, en junio de 1851, decreto que lleva la firma de un ministro valenciano.
e) Tarragona reclamó, y finalmente obtuvo de Lérida, los municipios de La Cirera, Llorach, Savallá del Condado, Segura y Vallfogona de Riucorb en 1852.

Desde el sexto decenio del s XIX no ha habido variaciones en los límites provinciales, salvo en estos tres casos, más de un siglo después de la instauración de las nuevas provincias:
a) San Quierce de Riopisuerga, en Burgos, se agregó en 1973 a Alar del Rey, en Palencia, quedando adscrito a esta provincia;
b) A la inversa, en 1978, San Llorente de la Vega, en Palencia, se unió a Melgar de Fernamental, en Burgos.
c) Gátova pasa de Castellón a la provincia de Valencia, en 1996; requiriendo para ello una ley orgánica de las Cortes Generales, según marca la actual Constitución.
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9. El nuevo proyecto de división territorial.

9.1. El proyecto de Caballero de 1842.

La tramitación y la aprobación de la ley de Ayuntamientos en 1840 provocan una insurrección progresista, por lo que se forma una Junta de Gobierno provisional. Ésta relevó de la comisión mixta a Larramendi, y la reformó: más que preocuparse por la delimitación provincial, tendría el cometido de elaborar el mapa de España, bajo la denominación de Comisión facultativa. Integrante de la nueva Comisión era Caballero.

Su duración fue efímera, de diciembre de 1840 a enero de 1841; el objetivo era publicar todo el territorio nacional a escala 1:40 000, en principio, sólo en planimetría, dejando para después la altimetría. Para el funcionamiento, se requirió a audiencias y diputaciones toda la documentación que fuese útil: información sobre habitantes, distancias, toponimia y rectificaciones provinciales desde 1834, con la intención de presentar un nuevo proyecto de división provincial a las Cortes. Así, en mayo de 1841 se da por disuelta la Comisión facultativa, pero se encarga a Caballero un nuevo plan de división provincial.

En julio de 1841, las Cortes han de volver a pronunciarse sobre la capitalidad de Pontevedra y de Huesca, frente a la de Vigo y Barbastro. En el caso gallego, se emitió una resolución favorable al translado a Vigo; en el caso del Alto Aragón, se prefirió esperar a la tramitación de la nueva división provincia, prevista para la siguiente legislatura. Como consecuencia, se decidió suspender cualquier variación en la división provincial, hasta que Caballero presentase su nuevo proyecto. Esta suspensión empezó a originar tensiones, en especial en aquellos lugares que podrían sentirse perjudicados por el proyecto, como es la pérdida de capitalidad, o por sufrir menguas territoriales. Como ejemplo, las Diputaciones de Guadalajara, Soria y Zaragoza establecieron una estrategia común para evitar la reimplantación de la provincia de Calatayud.

El trabajo de división de Caballero incorpora una extensa memoria informativa, donde se enumeran, ordenadas por provincia, las 488 cabezas de partido judicial, y las 1383 cabeceras de distrito electoral, aunque no se incluyen datos de población ni de superficie.

El plan presentaba tres objetivos fundamentales:
a) atender las peticiones de los pueblos -en referencia a las más de 1 200 reclamaciones presentadas entre 1834 y 1841 -tanto de límites provinciales como de partidos judiciales-.
b) dar estabilidad a la división provincial, en unos años de guerra civil.
c) armonizar las divisiones en todos los ámbitos, incluso en el eclesiástico -que éstas se ajustasen a la división civil, salvo casos excepcionales-.

El número de provincias aumentaba de 49 a 54; que se considera una consecuencia del progreso y del acrecentamiento de las funciones de gestión pública. Las nuevas provincias eran: las aprobadas en las Cortes en 1822 (El Bierzo -con capital en Ponferrada-, Calatayud y Játiva), una provincia pirenaica en Seo de Urgel -como ya habían propuesto Bauzá y Larramendi en 1821-, y Santiago de Compostela, por su importancia urbana. Además, el norte de la provincia de Pontevedra pasaba la nueva de Santiago de Compostela, lo que reducía la excentricidad de Vigo, que pasaba a ser la nueva capital. La única otra capital alterada es la de Manzanares por Ciudad Real, sin aducirse justificación alguna.

Los criterios para la nueva distribución provincial eran los tradicionales de población, extensión, centralidad, comunicaciones, relaciones, importancia, hábitos y carácter. Los límites de muchas provincias sin embargo, son imperceptibles o inexistentes respecto a la división de 1833, como en Almería, Cáceres, Cádiz, Guipúzcoa, Salamanca o Segovia; excepto en la eliminación de enclaves, como los de Valladolid en Zamora, Burgos en Álava -Condado de Treviño-, Santander en Vizcaya, o Valencia entre Teruel y Cuenca -Rincón de Ademuz-; pero conservando el Rincón de Anchuras en la antigua Ciudad Real.

La mayor parte de modificaciones se registran en aquellas zonas de atribuciones conflictivas; tan sólo sorprende una reasignación, la del partido de Reinosa a Palencia en vez de Santander, provincia a la que venía adscribiéndose desde 1805.

Respecto a los límites de los antiguos reinos, Caballero afirma que no se deben respetar idolátricamente, más que variar para mayor utilidad. Así pues, los límites de los antiguos reinos se modifican, en parte para dar cabida a las extintas provincias de la división de Cortes. Se incluye la tierra de Medinaceli en Calatayud, Valdeorras en El Bierzo, Requena en Valencia, Orihuela en Murcia, Écija en Córdoba, la rioja alavesa en Logroño; pero además, introduce otras alteraciones en los límites tradicionales, pasando el sur del Ebro a Castellón, Priego de Córdoba a Granada, Molina a Calatayud, Tudela a Zaragoza, así como las comarcas aragonesas de Fraga y La Litera a Lérida, dando a Barbastro una posición excéntrica en la provincia, y declarando la primacía de Huesca sobre esta ciudad. En resumen, es una división más radical y ahistórica que incluso la de 1822.

Las provincias se denominan mediante accidentes geográficos (ríos o sierras, como Tiétar por Cáceres, Júcar por Cuenca), puntos cardinales (Oriental por Gerona), grandes comarcas (Rioja en Logroño, Montaña en Santander, Mancha en Manzanares), antiguos reinos (Navarra, Alto Aragón). Esta nomenclatura es discutible, porque en muchos casos identifica una provincia entera con sólo una comarca de ella, como en Sanabria (por toda Zamora), Marina (por Alicante), o Maestrazgo (por Castellón); porque hace un uso confuso de las denominaciones históricas, y por la elección de accidentes geográficos poco representativos, como Río Mundo por Albacete, Francolí por Tarragona, o Sierra Almagrera por Murcia, sierra que, por cierto, se halla en la provincia de Almería.



9.2. Los aplazamientos de la reforma territorial.

El proyecto de Caballero nunca se presentó a las Cortes, porque el Gobierno que se había comprometido cayó en junio de 1842. Aunque Caballero siguió siendo ministro hasta noviembre de 1843, se trata de un convulso periodo que no propiciaba la presentación de un proyecto de tal calado.

Los gobiernos moderados no eran grandes entusiastas de realizar una nueva división provincial, aunque tampoco se renunció a llevarla a cabo. Sin embargo, el gobierno moderado aprobó una medida polémica: a instancias de la Junta General de Guipúzcoa, se transladaba la capital de San Sebastián a Tolosa.

En mayo de 1847 se translada el proyecto de división al Consejo Real, que no llegó a emitir ninguna resolución al respecto. En 1849 se reformaron los partidos judiciales vascos para hacerlos coincidir con los límites provinciales -ya que los partidos se habían establecido conforme a los resultados de la Comisión mixta, y sin ajustarse a los límites históricos.

Además, el Concordato con la Santa Sede de 1851 da al traste con la homogeneización de las divisiones, ya que respeta la división eclesiástica tradicional, y por lo tanto, rechaza los proyectos de asemejarla a la división civil; aunque sí permitía algunas rectificaciones puntuales en los límites, o la creación de nuevos obispados en las provincias sin sede episcopal.

En 1854 vuelven los moderados al poder, y se decreta el establecimiento definitivo de San Sebastián como capital de Guipúzcoa. Además, se reactiva el proceso de la nueva división provincial, porque se encarga a Caballero un nuevo proyecto, que también armonice en lo posible las restantes divisiones (militar, eclesiástica), que establezca una jerarquía urbana y administrativa, así como prescindir de forma deliberada de los límites de los antiguos reinos.

El ministro De la Escosura presentó en febrero de 1856 un proyecto para una posible división de Canarias en dos provincias; y encargó un mes después un expediente general de reforma de la división territorial; trabajo que no se pudo culminar porque el Congreso fue disuelto en septiembre. La vuelta de los moderados al poder dio al traste con la posibilidad de una nueva reforma territorial.

De la Escosura también había presentado, en septiembre de 1847, una división territorial en distritos, como entes administrativos de carácter inferior al de la provincia, como De Burgos había deseado. Creaba 119 subdelegaciones civiles, dispersas por todas las provincias, en número de una a cinco; cada subdelegación agrupaba varios distritos electorales, aunque no se detallaron. Este plan venía a satisfacer las reivindicaciones administrativas (y de capitalidad) de numerosas ciudades, como Barbastro, Calatayud, Játiva, Mahón, Plasencia, Ponferrada, Santiago de Compostela o Seo de Urgel.

El subdelegado civil ejercía las funciones de alcalde y corregidor, con lo que se ganaba en mayor control de las principales poblaciones del país. Esto marca el carácter centralizante y dirigista del plan de De la Escosura; y al contrario que la figura de jefe político subalterno de las primeras divisiones, sus competencias eran amplias.

Los decretos de De la Escosura fueron derogados pocos días después de su aprobación, aunque su sucesor estableció 50 jefes de distrito en diciembre de 1847: con esta reducción, en varias provincias no se instaló ningún jefe subalterno, y en otras, uno o a lo sumo dos. Entre sus funciones estaba las de orden público y auxilio del jefe superior. Pero estos distritos se suprimieron en septiembre de 1849, y nunca más se volvió a considerar la instalación de jefes subalternos, salvo en las islas, tal como había propugnado la división de Bauzá y Larramendi de 1821.

Los 50 jefes estaba situados en Ferrol, Santiago, Monforte de Lemos, El Barco y Vigo; en Gijón; en San Sebastián -cuando Tolosa era la capital de Guipúzcoa-; Estella; Jaca, Barbastro, Belchite y Calatayud; Tremp, Seo de Urgel, Manresa, Figueras, Igualada y Reus; Mahón e Ibiza; Alcoy, Játiva y Segorbe; Astorga, Valencia de Don Juan, Aranda de Duero, Medina de Rioseco y Ciudad Rodrigo; Arnedo; Valdemoro, Alcalá de Henares; El Bonillo, Lillo, Requena y Talavera de la Reina; Plasencia y Don Benito; Cartagena; Andújar, Antequera, Baza, Écija, Jerez de la Frontera, Lucena, Motril, Osuna, Ronda, Úbeda y Vera; y Las Palmas.
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10. Las regionalizaciones.

10.1. Las regiones tradicionales.

El decreto de Javier de Burgos enumera las provincias resultantes agrupadas en antiguos reinos o territorios históricos, como recurso expositivo; concretamente, menciona Andalucía (como la unión de los cuatro reinos de Córdoba, Granada, Jaén y Sevilla; Aragón, Asturias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Extremadura, Galicia, León, Murcia, Navarra, Valencia, y las Provincias Vascongadas, aparte de las islas Baleares y Canarias.

Tal como está redactado, no puede afirmarse que sea una invención, sino la plasmación de una situación anterior comúnmente aceptada. En sí, el decreto no suprime esta organización territorial tradicional, ya que se distingue entre provincia administrativa y región histórica.

Se distinguían tres situaciones:
a) Antiguos reinos y provincias que se extinguen políticamente, el caso de Aragón, Cataluña, Valencia, Murcia, Granda, Sevilla, Extremadura y Galicia.
b) Territorios cuya individualidad persiste: Provincias Vascongadas, Navarra, Asturias, Córdoba, Jaén.
c) Entidades regionales que entonces no tenían personalidad administrativa plena, como Andalucía, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva y León, y que por lo tanto, no se podían suprimir mediante una reorganización provincial.

Este esquema era el empleado hacía siglos, por lo que no es atribuible su paternidad a De Burgos, pues no introduce grandes novedades en lo que ya era sabido hacía tiempo: la tradición cartográfica, como los mapas de López, presentan el mismo esquema.

Tan sólo se adopta una decisión que puede parecer polémica, y es la adscripción de las provincias de Valladolid y Palencia a Castilla la Vieja. La tradición establece el límite de ambos reinos en el río Pisuerga, con lo que la mayor parte del territorio debería considerarse como tierra leonesa. Los textos anteriores afirman que estas dos capitales son de Castilla la Vieja, pero las provincias de Salamanca, Zamora y Toro son leonesas. La dualidad sobrevivió decenios, habiendo textos con la interpretación restringida de León (sólo tres provincias), o la extendida (tres más Valladolid y Palencia), si bien la primera fue ganando a la segunda.

10.2. Las regionalizaciones administrativas.

a) La nueva planta de audiencias.

En la España del s XVIII existían 12 tribunales superiores de justicia, dos de ellos con un ámbito territorial muy dilatado, las chancillerías de Valladolid y Granada, separadas por el río Tajo. Los restantes eran más restringidos, en Galicia, Asturias -implantada en 1717-, Navarra, Aragón, Cataluña, Valencia, Extremadura -instaurada en 1790- y Sevilla; aparte de Baleares y Canarias.

Las reformas provinciales emprendidas en el s XIX también repercutieron en la organización judicial: en 1803 se amplía la jurisdicción de la Sala de Corte de Madrid, a 50 leguas de circunferencia, lo que sería el embrión de la audiencia de Madrid. Por otra parte, la audiencia de Asturias se amplió a Santander en 1805 -con la creación de esta provincia marítima-.

Las Cortes de Cádiz igualaron jurídicamente las audiencias, chancillerías y el Consejo Real de Navarra, a la par que redistribuían su territorio al crear la audiencia de Madrid, con jurisdicción en Castilla la Nueva, e incluir las provincias vascas en el distrito de Navarra. Con esto, el número de audiencias asciende a 13.

Bauzá y Larramendi propusieron en 1821 14 audiencias, donde se crea una audiencia en Murcia (con Albacete), se sustituye La Coruña por Santiago de Compostela -donde se le incorpora El Bierzo-, y Pamplona por Vitoria, por razones de centralidad; esta audiencia de Vitoria se extiende a Santander, Burgos y Logroño. Además, se suprime su denominación histórica, y pasan a denominarse por sus capitales. Estas reformas quedaron en suspenso al aplazarse la división judicial hasta que se consolidase la división provincial.

En la época absolutista también era patente la necesidad de reforma territorial en el ámbito judicial. La comisión formada en 1825 preparó esta división, que entró en vigor en enero de 1834; se elevó a 15 las audiencias, con la creación de la de Burgos y Albacete. Madrid comprende sus provincias limítrofes, Albacete incluye su provincia, Murcia, Cuenca y Ciudad Real; el Consejo Real de Navarra siguió restringido a esta provincia, creándose una audiencia alternativa en Burgos, similar en ámbito territorial a la audiencia de Vitoria propuesta, con Soria; y finalmente, Córdoba pasó a la audiencia de Sevilla, en vez de depender de la chancillería de Granada.

El proyecto de Caballero no altera el número de audiencias, pero sí su distribución territorial: la audiencia de Madrid recupera toda Castilla la Nueva, integrándose Segovia y Ávila en Valladolid; y la audiencia de Albacete quedaba sólo con Murcia. Esta distribución no deja de tener cierta lógica, pero el reparto de Castilla la Vieja y León resulta algo discutible, con la invención de Castilla Media. Navarra amplía su ámbito de acción, al igual que la audiencia de Asturias, que incorpora León y El Bierzo. La nomenclatura adoptaba la denominación tradicional en aquellas zonas en las que no coincidía con el nombre de la capital; donde ocurría esto, se reemplazaba por otro nombre genérico: Alpujarras por Granada, Mediterráneo por Albacete, Levante por Valencia, Cantabria por Navarra.

Sin embargo, la distribución de 1834 se mantuvo básicamente estable hasta su reciente adaptación al mapa autonómico.



b) La división militar.

A finales del Antiguo Régimen, España se organizaba en 13 capitanías generales. Todos tenían nombres regionales, los únicos ámbitos administrativos en los que pervivían las denominaciones de Castilla la Vieja, Castilla la Nueva y Andalucía (sin incluir Granada). Al contrario que otras divisiones, Madrid contaba con un amplio distrito, Murcia estaba unida a Valencia, Asturias a Castilla la Vieja y las Provincias Vascongadas tenían su propia región.

La primera reforma vendría con el modelo de prefecturas: 15 divisiones militares designadas por un número agrupaban los 38 departamentos, con total independencia de las regiones históricas; esta división se ajustaba a lo que indicaba la constitución de Bayona, que estimaba entre 9 y 15 el número de divisiones militares. También Bauzá y Larramendi elaboran una división que no respeta la división tradicional, salvo en el caso de Aragón; en los 9 distritos se observa un sistema concéntrico de defensa: un distrito central y siete periféricos: tres en los pirineos, tres frentes costeros -norte, sur, este-, y un distrito fronterizo con Portugal.

Pero el proyecto de las Cortes fue distinto. El proyecto presentado contenía novedades respecto al plan existente; consistían en 14 distritos con la creación del distrito de Murcia, con Chinchilla y Almería; la división de Castilla la Vieja en Valladolid y Burgos; la unión de La Rioja y las Provincias Vascongadas a Navarra, y la incorporación de Jaén a Granada, y El Bierzo a Galicia.

Pero la mayoría del Congreso se manifestó contraria, en especial, a la formación de regiones en Murcia y Burgos, añadiendo Burgos, Soria y Santander a Pamplona. Al final se llegó a una solución intermedia: mientras que Murcia permanecía unida a Valencia, se creaba el distrito de Burgos. La división en 13 distritos fue decretada a la vez que la división provincial, en enero de 1822. La designación se hacía numéricamente, con objeto de borrar los restos de provincianismo.

Sin embargo, vuelve a regir la nomenclatura regional, al quedar nula la división de las Cortes, y al no promulgarse en la división de 1833 la nueva organización militar, aduciéndose el estado de guerra civil. En 1841 se reformó una ligera reforma de la planta de capitanías generales: se volvió a formar el distrito de Burgos, Segovia se incorporó a Madrid, y se implantó una designación ordinal, aunque sin suprimir la tradicional.

Poco después, Caballero ultimó su plan provincial, en el que mantenía 14 capitanías generales, si bien en vez de la región de las Provincias Vascongadas -que unía a Pamplona-, creaba la de Asturias. La demarcación era la misma que para las audiencias, con la salvedad de que el distrito de Valencia incluía las provincias murcianas.

Las divisiones militares sufrieron varias reformas, la primera de ellas en 1918, cuando las regiones adoptan una denominación exclusivamente numérica; le siguieron las reformas en 1939, 1960 y 1984, división ésta que recupera la región central y cinco periféricas -similar esquema que el planteado por Bauzá y Larramendi-.



c) La división eclesiástica.

Pese a los esfuerzos en el tiempo por hacer coincidir la división civil con la eclesiástica, este objetivo no se cumplió, al contrario que en Francia, donde se habían suprimido obispados, los límites de las diócesis se habían hecho coincidir con los departamentales, las sedes episcopales se transladaron a las sedes civiles, y toda la jerarquía eclesiástica fue reestructurada: se impuso el criterio de la Asamblea: un departamento, un obispado.

En España, la división eclesiástica estuvo muy vinculada a los proyectos de división administrativa, así, Bauzá y Larramendi proponían la equiparación de provincias y obispados. El principal problema radicaba en que la división de 1833 no coincidía con la división eclesiástica del momento: Si bien había sedes episcopales que habían recibido una capitalidad con esta división (Almería, Gerona, Huesca, Lérida, Lugo, Orense, Tarragona y Teruel), había otras provincias en las que no había sido así (Alicante, Cáceres, Canarias, Castellón, La Coruña, Logroño, Pontevedra y Soria); e incluso había provincias en las que en toda su demarcación no había ninguna sede, frente a otras provincias con dos o tres sedes (caso éste de Huesca y Lérida).

Caballero realiza un exhaustivo estudio para la división eclesiástica. Propone nueve arzobispados y equipara provincias y diócesis, excepto en País Vasco y Canarias, de tal manera que la capital provincial es también sede episcopal, excepto en los casos de Coria (Cáceres), Calahorra (Logroño), Osma (Soria), Sigüenza (Guadalajara) y Tuy (Pontevedra), ciudades de gran tradición eclesiástica -aunque actualmente se hayan transladado todas-. De haberse materializado esta división, habrían desparecido una veintena de diócesis: las ciudades implicadas procuraron que no se instaurara el modelo francés.

El Concordato de 1852 supuso una serie de reformas encaminadas a conseguir un mayor ajuste entre la administración civil y la eclesiástica. Las principales acciones fueron erigir a Valladolid en arzobispado (1875); crear obispados en aquellas provincias que no tenían ninguna sede en todo su territorio: en Ciudad Real (1861), en Madrid (1885) y en Vitoria (1861); y suprimir los obispados de provincias con más de una sede, agregando Albarracín a Teruel, Barbastro a Hueca, Ceuta a Cádiz, Ciudad-Rodrigo a Salamanca, Ibiza a Mallorca, Solsona a Vich, Tenerife a Las Palmas y Tudela a Pamplona. El Gobierno quiso suprimir, además, los de Coria, Menorca y Jaca, así como numerosas jurisdicciones exentas.

Además, se ordenaba el translado de sedes a la capital de provincia, como en el caso de Calahorra a Logroño, Orihuela a Alicante y Segorbe a Castellón de la Plana. Aunque estos propósitos, en especial los que suprimían las sedes, no se llevaron a cabo o se revocaron posteriormente. Únicamente se suprimieron definitivamente los obispados de Albarracín, Tudela y Ceuta, agregados a Teruel, Pamplona y Cádiz, respectivamente.

El Concordato de 1953 supuso una actualización de estos principios, en especial la reforma en las delimitaciones de las provincias eclesiásticas para hacerlas coincidir más con la división civil. Así, se crearon los obispados de Albacete, Bilbao y San Sebastián en 1949, y Huelva en 1953; más recientemente, Jerez de la Frontera en 1980 y Alcalá de Henares y Getafe.



d) La regionalización de De la Escosura (1847)

El intento de De la Escosura es el primero para implantar una regionalización administrativa, mediante la formación de 11 gobiernos generales en la península. Al frente de cada uno situaba a un Gobernador civil general, muy ligado al Gobierno; asimismo, establecía un Consejo general, compuesto por cinco miembros de designación real. Desempeñaba las funciones de un Consejo provincial en aquellas cuestiones que afectasen a toda la región en conjunto.

No se trata de un ensayo descentralizador, sino de optimizar el organigrama de poder mediante la concentración en un reducido número de autoridades, sin intención de dotarlos de diputaciones o estructura análoga.

En la distribución geográfica, esta regionalización no es más que la transposición de los distritos militares, con la única excepción de unir las Provincias Vascongadas a Navarra bajo el nombre de Cantabria -como proponía Caballero-. Esta coincidencia no es casual, ya que la intención de De la Escosura era reforzar la autoridad civil frente al protagonismo del estamento militar.

Este ensayo de regiones y subdelegaciones fue abortado apenas seis días después de su aprobación, ya que hubo un cambio de Gobierno, bastante probable el hecho de que fuera provocado precisamente por la aprobación del plan de De la Escosura; así que no se volvió a mencionar ninguna regionalización. El decreto se suspendió hasta que las Cortes pudieran ocuparse de tal asunto.
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11. La ordenación territorial en la primera mitad del siglo XIX.

11.1. Los criterios geográficos de la división territorial.

La elaboración de una nueva división con fines administrativos es siempre motivo para revisar las concepciones existentes en ese momento sobre el modo de compartimentar el espacio, mediante la adopción de soluciones viables y adecuadas a la realidad territorial. Esto es lo que pasó en la división provincial: la clave del éxito se debe a la metodología empleada, basada en el eclecticismo y el empirismo, mediante la búsqueda de soluciones específicas para cada caso concreto., con principios laxos y generales.

Las reordenaciones territoriales decimonónicas barajaron cifras muy dispares en el número de divisiones: de las 15 sugeridas por Llorente en 1808 a las 54 del proyecto de 1842 de Caballero. A finales del s XVIII España se dividía en 34 provincias, 4 de ellas insulares. Desde entonces, se tendió a una mayor fragmentación -que muchos veían como un síntoma de progreso-.

La homogeneización podía haberse hecho tanto agrupando provincias castellanas, vascas o andaluzas, como fragmentando los antiguos reinos y grandes provincias. El primero criterio acapara los proyectos dieciochescos, pero es minoritario en el s XIX: el modelo que acabó imponiéndose se basaba en el modelo francés, aunque sin llegar a tanta fragmentación. El modelo del Antiguo Régimen y los modernos, basados en criterios racionalistas y uniformadores son frontalmente distintos.

Este aumento de provincias, y por lo tanto, de aumentas las unidades políticas, se basa en adaptarse a la realidad geográfica, urbana e histórica del país. Se quiso satisfacer tanto a las presiones segregacionistas como a la continuidad de las pequeñas provincias: sólo se suprimió la provincia de Toro, y por un gobierno absolutista. La supresión de pequeñas circunscripciones tradicionales era una práctica impolítica, y por tanto, se igualó su dimensión mediante el fraccionamiento de los antiguos grandes reinos.

La oposición en el debate de 1821 se centró en el número de provincias, en relación con la población; sobre todo se argumentaba en el aumento del gasto público en burocracia, en una época de malas finanzas. Pero también reportaba beneficios la fragmentación, ya por proximidad a los administrados, ya por mejor gobierno y conocimiento directo de los problemas y aspiraciones.

Se proponían un número de provincias muy dispares, 24, 34, de 38 a 40, 42... Igualmente con las cifras de población, umbrales para cada provincia: entre 180 000 y 400 000 habitantes, pasando por los300 000 defendidos por De Burgos. No obstante, sí se hizo caso de la reducción de provincias al pasar de 52 a 49 en la comisión de 1825. De los proyectos de división importantes, el de Bauzá y Larramendi de 1821 es el más homogéneo, le sigue el de De Burgos de 1833 -casi parejo al de Cortes de 1822-; las divisiones dieciochescas son de lo más inhomogéneo.

Sobre la división de las nuevas provincias, de igual modo que en Francia se rechazó cuadricular el territorio, en España se desechó, por incompatibles, el intento inicial de formar provincias de igual extensión y población, lo que es visible en los planes de Lanz de 1810 y Bauzá de 1813. Los criterios inicialmente eran población, superficie y riqueza, aunque más que extensión, se suele referirse al relieve: cadenas montañosas y ríos; la riqueza se eliminó en la comisión parlamentaria.

Quedando población y extensión y topografía, y vista la desigual distribución de la población en España, se adoptó el criterio de que en zonas de mayor densidad correspondía una división más fragmentada. La cifra de habitantes era tan importante, porque de ella se basaba la representación parlamentaria; esto llega a justificar, de hecho, algunos límites desplazados en algunas provincias, para llegar a ese mínimo de 70 000 habitantes por diputado. Sin embargo, la división de 1833 no tiene en cuenta este aspecto, porque se diseña en una época absolutista.

Se contó para la división con gente conocedora de cada región, para formar provincias donde los pueblos no se encontrasen en exceso distantes de la capital; y ponderando por la existencia de dificultades orográficas o de comunicación: se trataba de acercar la administración a los administrados. Este criterio de cercanía no siempre se cumple: en el plan de Bauzá y Larramendi la mayor distancia sucedía en Zaragoza, con pueblos a 130 km de la capital; pero en el plan de Burgos, al desplazar la capital a Badajoz, en esta provincia hay pueblos que distan, en línea recta, 190 km de la capital.

Las delimitaciones provinciales solían adaptarse a límites existentes, o bien, a límites naturales (cordilleras, ríos), como norma general, aunque también los había de otra índole. El mayor número, a lo largo de todas las divisiones, corresponde a los límites preexistentes, ya sea de provincia o de otras divisiones, como obispados; en tanto que los límites naturales nunca ocuparon más de la mitad del total.

En cambio, los cursos de agua apenas cuentan con porcentajes relevantes; el que más, el de Lanz con casi la tercera parte; desde entonces, esta cifra decreció; se consideraba que en España, con lo menguado de sus ríos, un valle es más elemento de unión que de separación; por ello, se da una preferencia a la divisoria de aguas. Esto refleja un buen conocimiento de la geografía peninsular, y es en lo que se justifica la existencia de la provincia de El Bierzo, al encontrarse rodeada de montañas, y asilada. Los interfluvios de mayor porcentaje se dan en la división de Bauzá y Larramendi, decrecen en posteriores divisiones, aunque el irrisorio mínimo se alcanza en la división del mismo Bauzá en 1813.

Los límites de otro tipo no han de atribuirse al arbitrio o capricho de divisor, sino que obedecen a criterios racionales y objetivos -teniendo presente la cartografía utilizada en la época-, como son la distancia a las capitales próxima, la red de comunicaciones, el equilibrio de las divisiones en población o superficie, los principios estratégicos; así como las reivindicaciones tradicionales, como La Rioja; y las propuestas de diputaciones, audiencias y representantes en Cortes.

Cuadro resumen de los parámetros básicos de división provincial (miles de hab.):

Code:
		1799		1810		1813		1821		1822		1833
Total provinc	35		38		44		48		52		49
Media poblac	300		?		249		243		225		248
Min poblac	6		?		75		86		77		67
Max poblac	1142		?		364		383		369		442
Variac poblac	89		?		32		33		38		38
Variac superf	82		43		47		40		48		46
Tipología de los límites provinciales:

Code:
			1810		1813		1821		1822		1833
Anteriores		23		60		31		38		51
Fluviales		31		25		10		9		8
Orográficos		11		2		30		25		15
Otros			35		13		29		28		26
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11.2. Provincialismo y división territorial.

El modo de denominar a las divisiones territoriales de un país no es banal, pues viene cargado de valor simbólico, a menudo cargado de provincialismo. Los había uniformistas, como Javier de Burgos, quien argumentaba que no hay que confundir demarcaciones genéricas con provinciales.

Otros propugnan por nombres más tradicionales: se hace llegar a las Cortes una petición para el mantenimiento del nombre de El Bierzo; además, la comisión parlamentaria adoptó en 1821 un criterio polémico: no sólo respetaba los nombres tradicionales aplicados en un sentido geográfico e histórico correcto (Asturias, Mancha Alta, Bajo Aragón), sino también los distritos de las capitales de los antiguos reinos, llamando Cataluña a la provincia de Barcelona, Galicia a la de La Coruña, y Castilla a la de Burgos, llegando a denominar Guipúzcoa a la provincia con capital en Vitoria. Esto puede interpretarse como un rasgo historicista para preservar el nombre de los reinos para unos; otros ven en esta decisión una estrategia despersonalizadora al reducirlos a territorios más pequeños. Esta actitud no satisfizo a nadie; de hecho, se propuso toda eliminación de las denominaciones históricas.

Las Cortes rechazaron esta aplicación restringida de los nombres históricos, y tampoco se mantuvo en el caso de aquellas provincias históricas no afectadas de división, como Asturias. Todas las provincias de la división de Cortes de 1822, excepto las forales y las insulares, se designaron por sus capitales.

En España no cuajó el modelo francés de denominación geográfica -ríos, montañas, cabos-, propuesto por Lanz en 1810 y por Caballero en 1842, por una tendencia antiprovincialista no escondida. En cambio, Amorós, Llorente, De Burgos, eran partidarios de designar a las provincias por sus capitales.

Además, todos los proyectos tenían en cuenta las regiones históricas en su división. El más radical era el de Lanz, y el menos, el de Bauzá de 1813, porque conservaba la unidad de las antiguas grandes provincias, al usar la figura de los distritos subalternos.

Los planes siguientes desvincularían regiones y provincias, aunque las huellas de los territorios históricos es visible en todas las divisiones propuestas, y sobre todo, en la de 1833: las nuevas provincias no eran en absoluto incoherentes desde el punto de vista histórico y cultural.

11.3. Las ciudades ante la provincialización.

La reforma del mapa provincial viene marcada por la importancia de las ciudades en la formación de las nuevas entidades políticas. Las opciones territoriales que prescindían del factor urbano fracasaron (la provincia pirenaica, Baza y Almería, o la pérdida de capitalidad de Soria y Palencia); y se reemplazaron por otros proyectos donde se potenciaban las ciudades de mayor peso. En la mayoría de los casos, la elección de la capital fue la razón previa y prioritaria para la definición de la provincia misma.

No obstante, para la elección de las capitales había unos factores básicos. De las 49 capitales de la división de De Burgos, 34 lo eran ya, al menos, desde principio de siglo; solía haber una primacía de orden civil, como el ser sede de audiencia -caso de Cáceres-, por tener la capitalidad de forma rotativa, como San Sebastián, o por encabezar un partido extenso -caso de Castellón, Gerona, Logroño, o Teruel-: es decir, el criterio básico en la elección de las capitales fue la tradición administrativa. Así sucedió con el mantenimiento, por acuerdo de la comisión de 1821, de que conservaran la capitalidad los pueblos que la habían tenido hasta entonces, criterio que llevó a conservar la provincia de Palencia.

La elección de las 15 ciudades capitales ex novo, se basan en criterios de orden funcional. Si Bauzá y Larramendi daban importancia a la distancia a la capital (y por ello eligieron ciudades centradas en el territorio, como Brihuega, El Burgo de Osma, Mérida o Valverde del Camino), en cambio, las Cortes se inclinaron por un concepto de distancia ponderada, lo que facilitó la elección de Alicante, Almería, San Sebastián o Tarragona.

Por otra parte, se quiso primar a las ciudades más grandes dentro de la demarcación, tal que en el censo de 1857 -con una atracción hacia la capital aún en primeras fases-, la mayoría de las capitales eran la mayor población de su provincia. Excepciones eran Canarias (donde Las Palmas de Gran Canaria superaba a Santa Cruz de Tenerife), Ciudad Real (Almagro y Daimiel), Pontevedra (Vigo), y Tarragona (por Reus y Tortosa). Otos datos menos fiables dan mayores poblaciones a Orihuela (en vez de Alicante), Chinchilla (Albacete), Santiago de Compostela (más que La Coruña), Figueras y Olot más que Gerona.

La pugna por la capitalidad puso a las ciudades interesadas a usar todos los recursos a su alcance para conseguirla: manifiestos, recogida de firmas, implicación de todas las entidades públicas y privadas de la ciudad, degradación de las oponentes, escritos al Rey o a las Cortes, artículos en prensa, envío de comisionados a Madrid, y búsqueda de apoyos parlamentarios. Esta movilización no debe sorprender: primero, muestra el grado de tensión en el que había derivado el obsoleto modelo provincial, por el alejamiento de amplios territorios y ciudades importantes del centro administrativo daba una impresión de marginación. Además, la capitalidad otorgaba prioridad en la actuación del Estado -infraestructuras y servicios especializados-, cercanía a los órganos de decisión, órganos de representación propia -Diputaciones-, y en definitiva, el desarrollo de la ciudad y su carácter vertebrador del territorio circundante -ya se refiriera a provincias, o incluso partidos judiciales-.



Los argumentos de las ciudades candidatas eran variopintos, aunque se agrupan en los siguientes tipos:

a) Los antecedentes administrativos. El hecho de que una ciudad fuese ya capital -de provincia, de corregimiento u obispado-, eran una de las principales bazas para la capitalidad. O bien se aducían subdelegación de rentas, despacho de correos o cabecera de señorío; o bien el haber sido mencionada en alguno de los proyectos de división anteriores.

b) La población. Las ciudades intentaban demostrar su mayor población frente a competidoras: hubo una guerra de cifras en la época en la que los datos demográficos eran poco fiables, por lo que costaba discernir entre realidad y manipulación interesada.

c) Los elementos de prestigio. Tales como detentar el título de ciudad o la significación histórica de la población, incluso remontándose a épocas remotas -medievo, dominación romana-.

d) Los equipamientos. Se mencionan con cuantos servicios público o privados contase la ciudad, como universidad, hospitales, posadas, iglesias; o detalles sobre el grado de urbanización, como la policía urbana, alumbrado; o la presencia de ciertos grupos sociales, como nobleza, hacendados, médicos, notarios.

e) La accesibilidad. El proyecto de Cortes daba prioridad a la ubicación de las capitales en las que hubiera confluencia de caminos y facilidad de acceso.

f) La centralidad. Era un concepto que cada cual interpretaba según sus intereses; se llega a usar en concepto relativo, por la función de las comunicaciones -aunque sería entonces accesibilidad-, como de población, o como de actividades económicas. Así pues, autores defienden a Guadalajara como ciudad centrada dentro de su provincia. Otras veces este criterio era usad en criterio abstracto, como manifestación natural, inmutable que hacía necesaria su elección como capital; tal es el caso de Huesca frente a Barbastro, en donde perder la capitalidad de Huesca supondría perder la centralidad en la provincia, que era difícil de modificar por su carácter agreste.

g) El emplazamiento y la morfología urbana. La topografía del emplazamiento fue relevante en algunos casos, como en la preferencia por Albacete frente a Chinchilla, o Huelva frente a Moguer (situada en un promontorio, frente a Huelva, más llana). La posición elevada favorecía la defensa, pero se criticaba su incomodidad. También la presencia de murallas se veía como ventaja estratégica, pero la villa oponente la entendía como un obstáculo al crecimiento.

h) Los edificios. Las Cortes en 1821 demandaban de las capitales abundancia de edificios públicos y privados para la acción administrativa de la capital; se echaba mano de antiguos monasterios desamortizados; en el caso de un posible translado de sede episcopal, se ofrecía una colegiata alternativa.

i) La salubridad. La higiene del lugar es otro parámetro básico; interviene en la pugna de Huelva y Moguer, o de Segorbe y Castellón de la Plana, o de Chinchilla frente a Albacete.

j) La actividad económica. Todas las ciudades portuarias, industriales, comerciales o centros agrarios hacían hincapié en su importancia económica. Se hacía gala de la prosperidad, remarcando la capacidad de atracción comercial -como sucede con Almería, Lérida o Soria. También se reclamaba en ciudades de vida económica lánguida, precisamente para fomentarlas, caso de Segorbe.

k) La capitalidad como recompensa. Un tipo de argumento es la fidelidad al orden político establecido, al Rey o a la Constitución. En el Trienio todas parecían haber sido las primeras en adherirse al movimiento revolucionario, y en la década ominosa afirmaban ser las más ardientes defensoras del monarca absoluto. También se aduce el pago puntual de impuestos y los méritos de guerra -como hace Gerona respecto a la última contienda-.

Estos criterios se hacen extensibles también a la elección de las cabeceras de partido judicial, sede de las audiencias de primera instancia.
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12. Las ordenaciones territoriales posteriores.

12.1. Los proyectos de reducción de provincias.

En la segunda mitad del s XIX no se vuelven a presentar proyectos de divisiones provinciales de mayor número de entidades, sino al contrario: aumentará el descrédito por la provincia y se revalorizará la región, con fórmulas diversas, como la organización administrativa en regiones, descentralización administrativa o federalismo.

Provincia y región se presentan como conceptos opuestos, atribuyendo al segundo un carácter descentralizador, y a la provincia un instrumento de centralización, pero no siempre fue así. Desde los primeros años de su implantación, la provincia no garantizaba la homogeneización nacional. Las críticas provienen de dos ámbitos ideológicos opuestos, los tradicionalistas y los progresista-federales; el resto de las opciones políticas asumirán estas tesis también al final del periodo isabelino.

Las críticas al modelo de De Burgos surgen ya mediado el siglo. La provincia se cuestiona por varios motivos:
a) por la asociación entre provincia y centralización, en particular a partir de la devaluación de las Diputaciones en el periodo moderado -en parte debida a la extralimitación generalizada de funciones de las diputaciones, con fines políticos, que originó una contrarreacción centralizadora jerárquica: las Diputaciones pasaron a ser órganos de consejo del jefe político de mermadas competencias, pues se crearon los Consejos provinciales, formados por miembros de designación real, en competencia directa con las diputaciones.
b) por la limitación de las elites locales para influir en sus territorios; éste es el origen del catalanismo, por el repetido desencuentro con las políticas estatales.
c) por la mentalidad y cultura de la época, opuestas a las que habían dado lugar a la división provincial. Surge la reivindicación romántica de los pueblos, que criticarán la centralización.
d) por la frustración que creaba la inoperancia de la división provincial.

Por ello, surgen los proyectos de reducción de provincias, con aspectos tan interesantes como la reducción del gasto público o la simplificación de la burocracia. Por ello, en marzo de 1866, el diputado Durán presenta en el Congreso una proposición para la reforma de las leyes para ampliar la capacidad de acción de las Diputaciones, descentralización que estaría acompañada de una modificación del mapa provincial. Las nuevas provincias (regiones) se dividirían en corregimientos o partidos, con Diputación propia, que recogerá las competencias delegadas, incluyendo las de las Diputaciones provinciales entonces. Por lo tanto, no existe un rechazo frontal a la provincia -las redenomina distritos-, pero sí una reivindicación de la región como nivel administrativo más operativo.

Con la presentación de este proyecto, Caballero se oponía a la reducción de provincias, idea que consideraba retrógrada. La contrarrespuesta de Durán se basaba en la falta de uniformidad de las provincias de 1833, vista la gran desigualdad entre ellas, frente a los criterios equilibradores de población y superficie con los que se diseñó. Pero realmente, era una reivindicación de tipo regionalista, por el deseo de conseguir una franquicia provincial -recuperando las antiguas grandes provincias y reinos.

Este proyecto se rechaza en las Cortes, aunque visto con buenos ojos por todos aquellos interesados en el ahorro de gastos derivado de una reducción de provincias, incluso aquellos anti-regionalistas.

En esos años, los federalistas habían difundido la idea de que España estaba dividida en 14 provincias hasta el decreto de Javier de Burgos; en los años de Saboya se votaron varias proposiciones sobre el retorno de la división provincial anterior a la de 1833 -que estipulaban en 13 provincias-. Aunque rechazada, esta idea surge con fuerza al proclamarse la I República.

El proyecto de Constitución federal de la I República proclamaba la existencia de tres niveles competenciales que según el lenguaje de la época eran: el municipio, el estado y la federación (niveles municipal, regional, nacional). Se suprimían las provincias, aunque se reconocía que podría ser un grave problema, por lo que se propuso una vía conciliatoria: serían los Estados los que, en decisión propia, optaran por conservar o disolver las provincias, decisión derivada de la competencia para ordenar su territorio propio. No obstante, todas las divisiones de estados se han de basar en la estructura provincial.

Los 13 Estados, como se recoge en el primer artículo, son: Andalucía Alta, Andalucía Baja, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Extremadura, Galicia, Murcia, Navarra, Valencia y Regiones Vascongadas. Pero no se aclara de qué modo se distribuyen las 47 provincias peninsulares en estos 13 estados.

Pero inmediatamente surge una oposición provincialista; los diputados de León reclamaban que este antiguo reino figurase en la enumeración de la Constitución, mientras que la diputación de Soria propugnaba por el mantenimiento de la división provincial. Pero el fin de la I República puso el cierre al debate sobre el proyecto federal, aunque este periodo hizo que muchos federalistas y regionalistas respetaran las provincias por su personalidad propia.

Otra propuesta vendría de la Sociedad Geográfica de Madrid, fundada en 1876; y pronto organizó un debate sobre la división territorial de España. Era de los pocos proyectos que animaban a un mayor fraccionamiento provincial, con dos corrientes: una compatibilizándolas con las regiones, otra sin regionalismos. Pero la Sociedad no llegó a presentar ningún proyecto en concreto; como mucho, Mallada diseñó un plan de división en 40 provincias agrupadas en 6 distritos, prescindiendo deliberadamente de los límites tradicionales, para atajar cualquier provincialismo.

En enero de 1880 Durán presenta una nueva proposición para la reforma de la organización administrativa, propugnado por una división de 32 provincias, y 10 audiencias y capitanías generales; confiando en la reducción del gasto público. Esta propuesta tenía una clara vocación descentralizadora, aunque ciñéndose al ámbito administrativo. El fin de esta propuesta fue el translado a una comisión gubernamental que estudiaba la reforma de la Administración.

En la Restauración, seguía vigente el modelo de reducción de provincias, porque se consideraba su número excesivo. En este periodo se gestan dos proyectos, el de Moret en 1884 y el de Silvela y Sánchez de Tosca en 1891; respetando ambos la división provincial de 1833. El proyecto de Moret presentaba un modelo similar al empleado por De la Escosura, aunque sin visión descentralizadora, sino con la idea de fomentar la figura del gobernador civil en las 15 regiones previstas, aunque con un marcado carácter ahistórico.

El proyecto de Silvela y Sánchez de Tosca reducía a 13 el número de regiones, con una mejor configuración geográfica e histórica. El Gobernador regional es la pieza clave, pero aparecen también Consejos regionales, de amplias competencias, aunque con escasa representatividad. En este caso, sí era claro el propósito descentralizador: desde la región se esperaba revitalizar el territorio.



Aparte de proyectos a nivel nacional, también surgen otros proyectos a nivel regional, en especial en Cataluña. Desde muy pronto se mostró rechazo a la división de 1833, planteando una organización alternativa en comarcas naturales. Esto ha de encuadrarse más que en la negación de la unidad administrativa de Cataluña, más que una oposición en sí a la provincia; de hecho, en la I República, algunos autores catalanes admiten la división provincial.

En 1883, el Congreso federal regionalista únicamente preveía una organización en comarcas para Cataluña. Hubo múltiples propuestas, la más celebrada, la de Font en 1897, que dividía Cataluña en 34 comarcas. Da preeminencia a factores naturales más que a los económicos y urbanos, como era costumbre en la época.

En otras regiones la organización territorial fue discutida, pero en menor grado; por ejemplo en Galicia, donde hay una postura ambigua al hecho provincial: la propuesta de las diez ciudades de Brañas de 1898, presenta una combinación de historicismo, modernidad y provincias, al no modificar los límites de 1833, pero añadir a la capitalidad las ciudades de Vigo y Ferrol, y las antiguas cabezas de partido de Betanzos, Mondoñedo y Tuy.
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Old August 26th, 2009, 02:04 PM   #20
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12.2. Los ensayos autonómicos.

El primer proyecto del s XX es el de Maura de 1907, que suscitó una larga discusión parlamentaria en su principal aspecto, la mancomunación de Diputaciones (y de provincias). La mancomunación era voluntaria, pero por una parte, se vio insuficiente por los grupos catalanistas, y por otra parte, era vista como una imposición catalana al resto del Estado; muchos autores incluso niegan el que haya regiones en España, sino sólo provincias.

La posibilidad de formar Mancomunidades fue bloqueada en las Cortes hasta que se aprobó en diciembre de 1913, por el gobierno de Dato. La de Cataluña fue la única mancomunidad que se estableció, en 1914; ya que no se logró el consenso para aplicar las mancomunidades a Galicia y a Valencia -por la oposición de Alicante-, lo cual era visto como un triunfo del provincialismo. Otras se debatieron, pero sin llegar a más, como el caso de Aragón o de la Alta Andalucía.

Primo de Rivera, antes de asumir el poder, había manifestado su intención de suprimir las 49 provincias, para crear de 10 a 14 regiones dotándolas de múltiples competencias. Pero al llegar al poder de forma efectiva, negó ese carácter regionalista: disolvió la mancomunidad de Cataluña en julio de 1925. Como alternativa, la dictadura optó por el fortalecimiento de la provincia, promulgando un Estatuto provincial, que configuraba a la provincia como entidad local, aparte de ser la circunscripción electoral.

Además, se promueve la regionalización natural, basada en parámetros naturales de relieve, clima y otros factores; que daba alternativas a las regiones históricas. Estas regiones naturales eran: la meseta norte (cuenca del Duero), la meseta sur (las actuales Castilla-La Mancha, Extremadura y Madrid), la región andaluza, la región gallega, la cantábrica (provincias de Oviedo, Santander, Vizcaya y Guipúzcoa), la aragonesa (cuenca del Ebro, esto es, Álava, Aragón, Lérida, Logroño y Navarra); la región levantina (actuales Comunidad Valenciana y Murcia), y la región catalana (provincias de Barcelona, Gerona y Tarragona).

En la II República se reactivan los regionalismos, y cuestionó nuevamente la organización provincial. La Constitución de 1931 no implantaba una estructura regionalizada, pero posibilitaba la formación de regiones autónomas, como una vía intermedia entre el Estado federal y el unitario. No obstante, hubo un primer proyecto que propugnaba por incluir la definición en 14 regiones en la misma Constitución. Éstas eran: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Extremadura, Galicia, León, Murcia, Valencia y Vasco-Navarra. Cada una elaboraría su propio estatuto. Incorporaba las regiones expresamente por temor a incongruencias geográficas en un posible mapa político regional. Esta enmienda fue rechazada.

Ante el hecho de la regionalización, había diversidad de actitudes, desde las posiciones más unitarias, hasta las federales, pasando por las autonomistas; aunque muchos regionalistas lo eran sólo por el hecho de la insatisfacción que generaban las provincias.

Aunque la normativa regionalista republicana se creó para satisfacer las reivindicaciones catalanistas, el hecho regional fue generalizándose a toda España; de hecho, había una disposición constitucional que requería la existencia de regiones en todo el Estado: el Tribunal de Garantías requería un miembro de cada región. Las 50 provincias se agrupaban en 15 regiones, las mismas que figuraban en el decreto de 1833.

El Estatuto de autonomía para Cataluña se sometió a referéndum incluso antes de la aprobación de la Constitución de 1931; una vez adaptado a ésta, se aprobó en septiembre de 1932. En el estatuto vasco, Navarra se descolgó de este proceso -por la oposición de los tradicionalistas al Estatuto, y porque así lo decidieron la mayoría de sus ayuntamientos, incluido Pamplona-. Las provincias Vascongadas ratificaron su Estatuto en 1933.

El gobierno de la CEDA paralizó el proceso autonómico; cuando se retomó, Galicia plebiscitó afirmativamente su proyecto autonómico en junio de 1936; otras regiones no pudieron refrendarlas por la situación de guerra civil. Desde 1933 el estatuto para Andalucía estaba en discusión; en mayo de 1936, se elaboró un estatuto para Aragón. Estos Estatutos preveían una organización territorial alternativa a la provincia.

Mención especial merece el caso de la comarcalización de Cataluña de 1936, con la intención de crear comarcas que gestionasen servicios transferidos del gobierno catalán. El primer paso fue delimitar cuáles eran estos servicios. Se deseaba que su número no fuese excesivo, por eso la primera propuesta da 28 comarcas, aunque los resultados no eran satisfactorios, por lo forzado de la división. De ahí que se estableciera una segunda propuesta, de 38 comarcas y 9 regiones o veguerías (como se denominaban las antiguas provincias suprimidas por la Nueva Planta). Este plan se ultimó en 1932, pero nunca se presentó al Parlamento, sino que se aprobó por decreto en agosto de 1936.

Este mapa se realizó a partir de los partidos judiciales, modificado a partir de una encuesta popular acerca de la adscripción comarcal; sólo se designaron cuatro comarcas sin partido judicial previo, y sólo desaparecían dos, Tarrasa y Arenys de Mar, agregados a Sabadell y Mataró, respectivamente. De las restantes, había una elevada coincidencia con la división de partidos judiciales. Las capitales de las 9 regiones eran, aparte de las 4 provinciales, Manresa, Reus, Tortosa, Tremp y Vich. Este número era visto excesivo, y se proponía la reducción a 5 (las capitales provinciales y Manresa).

12.3. Las ordenaciones territoriales económicas.

La derrota republicana supuso el retorno al viejo esquema administrativo de provincias y diputaciones. En las dos primeras décadas de régimen no hay aportaciones a la ordenación territorial. Los estudiosos, sin embargo, tenían una visión contrapuesta del periodo anterior: por una parte, se le atribuía una dañina intención política al proyecto, pero que por otra parte, se alababa su metodología de trabajo.

De hecho, la metodología de encuestas de mercados empezó a usarse para algunas propuestas de comarcalización del Estado, como localización y ámbito de prestación de servicios. El título más importante de la época, que seguía esta metodología, fue el Atlas comercial de España, publicado en 1963. Establecía 101 áreas comerciales, cuya delimitación permitía conocer el ajuste de la división administrativa provincial a las áreas económicas de mercado. En general, este ajuste es notable, tanto si sólo hay un área como a la suma de las varias que haya en una provincia.

Este mapa, sin embargo, evidencia la existencia de algunas grandes áreas sin plasmación administrativa, y que implícitamente cuestionaban la división provincial: Santiago de Compostela, Ponferrada, Talavera de la Reina, Calatayud-Molina o Tortosa; de hecho esta última vivió un movimiento en pro de su capitalidad entre 1925 y 1940, intentando abarcar zonas de Aragón, Cataluña y Valencia. Estas discrepancias no eran eventuales sino que se habían venido manifestando desde tiempo atrás.

Otras áreas se rectificaban: el Rincón de Ademuz quedaba en la órbita de Teruel, la Vega baja del Segura iba a Murcia, la Rioja alavesa a Logroño, o el Bajo Cinca a Lérida. Muchas de estas zonas ya fueron protagonistas de debates de adscripción provincial en su momento.

Las áreas comerciales, de tipo provincial, se unen en regiones comerciales, pasando de una división natural e histórica a una división económica. Durante el periodo de la dictadura fueron fomentadas estas divisiones, aunque es un tipo de división que en los últimos años del régimen ya se veía condenada al fracaso, precisamente por no respetar los límites socioculturales o históricos, sólo los económicos.

De hecho, en la última etapa franquista, empezó a trabajarse en fórmulas legales dirigidas a la superación de la provincia o la mancomunación de diputaciones, como en los Planes de desarrollo de 1972 o la Ley de bases del régimen local de 1975 que admitía la mancomunidad de provincias.

12.4. La provincia en las autonomías.

Entre 1977 y 1983 es cuando se configura el actual mapa autonómico en España, con una clara base provincial. Las circunstancias del momento histórico y la búsqueda del consenso dieron lugar a ciertas contradicciones, basadas en la espontaneidad con la que se tomaron las decisiones, ya que los partidos políticos de la época no habían definido su línea del fenómeno regional y autonómico.

Se corría un peligro evidente, y era la posibilidad de una proliferación de Comunidades Autónomas uniprovinciales (7 de las 17 lo son), o que algunas provincias con personalidad más ambigua quedasen descolgadas de las autonomías vecinas.

En las ponencias para la Constitución, se debatió la idea de imponer un mapa regional en ella, lo que se descartó para no provocar, dada la sensibilidad del asunto, un rechazo mayoritario en lagunas provincias ubicadas en regiones distintas a lasque deseaban. El precedente de la Constitución de 1931 hizo que se prefiriese no mencionar las regiones en la Constitución, y que las autonomías se fueran constituyendo progresivamente.

Puede hablarse en cierto modo de una redención de la provincia, ya que éstas y las regiones aparecen en niveles compatibles. De hecho, la Constitución otorga a la provincia un cuádruple carácter: ámbito con iniciativa en el proceso autonómico, división territorial del Estado, circunscripción electoral y base para la demarcación de un ente intermedio, la diputación. Sin embargo, el paso de un régimen fuertemente centralista a otro autonómico no se tradujo en un cambio en la organización local, ya que las 10 Comunidades Autónomas pluriprovinciales han reforzado a la provincia como circunscripción electoral para su Asamblea, y para el ámbito de la administración autonómica periférica. Ésta era la descripción en la que se basaba la Ley de proceso autonómico de 1983: una comunidad que coordinase el interés general de las diputaciones, y unas provincias en las que se canalizara la ejecución de las decisiones autonómicas, delegando en ellas las competencias que no fueran de interés autonómico.

El mapa provincial además, cobra mayor fijeza al establecer la Constitución que cualquier alteración en los límites provinciales deberá hacerse mediante una ley orgánica, impidiendo que fuesen las Comunidades Autónomas las que pudiesen modificar los límites, aun con la reserva para las Cortes de su número y capitalidad. En este periodo democrático, sólo un municipio ha cambiado de provincia: Gátova, de Castellón a Valencia.

La región que más se ha opuesto a la estructura provincial ha sido Cataluña: la división comarcal de 1936 gozó de popularidad incluso en el franquismo; fue restituida por ley del Parlamento en 1987, aunque sufrió algunos cambios, de municipios que cambiaron de comarca, o la creación de tres nuevas comarcas, con capitales en Mollerusa, Bañolas y Pont de Suert. Las competencias que otorgaba la ley las configuran con la intención de suplir a las diputaciones.

Por la conveniencia de suprimir provincias y diputaciones en Cataluña, se promulgó la Ley de transferencia urgente, anulada por el Tribunal Constitucional por entender que violaba la garantía institucional del ente provincial, que como tal viene recogido en la Constitución. Ante esto, el ejecutivo catalán se propuso convertir a Cataluña en una comunidad uniprovincial, y así las diputaciones desaparecerían como ha sucedido en las autonomías uniprovinciales; a la par, la administración periférica autonómica se organizaría en regiones, excepto el valle de Arán, que por su Ley de régimen especial no podrá ser incluida en ninguna división territorial de Cataluña que no sea ella misma.
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