Budowa autostrad: koniec gadania, czas na decyzje
![]()
Tak apropos odnośnie opłat i finansowania - przyda się każdemu
.....
Inauguracja Euro 2012 zbliża się nieubłaganie. Powszechnie znany jest stan przygotowań do mistrzostw. W mediach wciąż pojawia się temat budowy dróg i autostrad. Szkoda tylko, że jedynie w dyskusjach - piszą partner w kancelarii Baker & McKenzie Gruszczyński i Wspólnicy Kancelaria Prawna oraz partner w kancelarii Squire, Sanders & Dempsey L.L.P.
Rządzący są dziś w znakomitej sytuacji. Do dyspozycji naszego kraju są znaczące fundusze z Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, międzynarodowych instytucji finansowych i banków komercyjnych. Rząd podlicza, czy tych funduszy wystarczy na ambitny program budowy przeszło tysiąca kilometrów autostrad, prawie dwóch tysięcy kilometrów dróg ekspresowych oraz budowy i modernizacji innych dróg. Bo jeśli nie, to musiałby posiłkować się także środkami prywatnymi.
Dodatkową kwestią jest to, czy wybudowane autostrady mają przynosić dochód, a zatem pokrywać koszty eksploatacji, sfinansować spłatę zaciągniętych kredytów i ewentualnie pozwolić na dalszą rozbudowę infrastruktury. Kolejnym wyzwaniem będzie stopniowe wprowadzanie systemu elektronicznego poboru opłat zgodnie z polityką Unii.
Państwo - łatwiej, czyli trudniej
Rząd przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i ewentualnie państwowych spółek drogowych specjalnego przeznaczenia, dla których 12 stycznia 2007 r. uchwalono osobną ustawę, może kontynuować obecny system budowy i eksploatacji dróg ze środków państwowych. Z uwagi na to, że koszty pozyskania finansowania przez Skarb Państwa są najniższe, teoretycznie sposób ten jest najtańszy. Podlega on jednak istotnym ograniczeniom: po pierwsze, możliwości zaciągnięcia długu publicznego są ograniczone, a istnieje przecież wiele konkurencyjnych potrzeb. Po drugie, administracja rządowa wydaje się nie wystarczać do zarządzania i nadzorowania obecnymi projektami. Tym bardziej wąskie gardło powstanie przy znaczącym wzroście ich liczby.
Prywatni: prawo pozwala, ale...
Finansowanie prywatne może uzupełnić środki publiczne przeznaczone na budowę dróg. Firmy prywatne mają dostęp do tych samych źródeł finansowania, i to bez ograniczeń wynikających z wysokości długu publicznego. Zarządzanie projektami budowy dróg podmioty prywatne mogą powierzyć także wyspecjalizowanym firmom (project management) zapewniającym sprawną i terminową realizację, kontrolę kosztów, transparentny proces i wiarygodność wobec instytucji finansowych. Otrzymanie środków przez firmy prywatne na finansowanie budowy uzależnione jest natomiast od tego, czy firma ta uzgodni z rządem metody pozyskiwania przychodów w trakcie eksploatacji autostrady. Przychody te powinny zapewnić spłatę zaciągniętych kredytów.
Istnieją cztery zasadnicze możliwości uzyskiwania przychodów: opłaty rzeczywiste (real tolls), opłaty za dostępność (availability payment), opłaty ukryte (shadow tolls) i rozwiązania mieszane. Przepisy prawa pozwalają na zastosowanie każdego z tych systemów w Polsce. Dzięki temu system budowy autostrad przez państwo może być wsparty przez finansowanie prywatne.
Niestety, zamiast zdecydować się na jeden z systemów i konsekwentnie go wprowadzić, w Polsce od kilkunastu już lat trwa debata nad wyższością jednego systemu nad innym. W wyniku braku zdecydowania i ciągłych zmian systemu procesy koncesyjne trwały tak długo i poza odcinkiem A2 wybudowanym przez Autostradę Wielkopolską i odcinkiem A1, budowanym obecnie przez Gdańsk Transport Company, nie ma innych dróg finansowanych ze źródeł prywatnych. Firmy prywatne, mimo możliwości prawnych, nie wspierają zatem państwa w rozwoju infrastruktury drogowej.
Warto też podkreślić, że pobieranie opłat za przejazd nie musi się wiązać z budową dróg przez firmy prywatne. Przykładem jest odcinek A4 sfinansowany przez państwo, a eksploatowany przez Autostradę Małopolską.
Opłaty realne - niespecjalnie...
Doświadczenia Polski i innych krajów naszego regionu związane z opłatami realnymi nie są zachęcające. Pierwsze przetargi na budowę autostrad A1 i A2 w systemie koncesyjnym ogłoszone w 1995 roku zakładały pobieranie opłat realnych. Studia ruchu przygotowane na A2 dla odcinka Nowy Tomyśl - Konin okazały się niewystarczająco mocne, aby zapewnić finansowanie prywatne bez wsparcia państwa. W konsekwencji Skarb Państwa udzielił Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu finansującemu projekt A2 gwarancji kredytu w wysokości 275 mln euro. Pozostałe finansowanie zostało uzyskane w 2000 roku ze źródeł prywatnych bez zabezpieczenia ze strony Skarbu Państwa. W 2004 r. 150 km autostrady A2 zostało oddanych do eksploatacji. Mimo, że Skarb Państwa udzielił gwarancji spłaty kredytu EBI z kasy rządowej, ani jedna złotówka z kasy państwowej nie została wydana na budowę autostrady.
Wprowadzenie systemu opłat realnych w Polsce spowodowało istotne konsekwencje uboczne. Po pierwsze, ponieważ stawki opłat musiały być ustalone na wysokim poziomie, aby umożliwiać spłatę kredytów, znacząca część kierowców, w szczególności ciężarówek, zaczęła korzystać z dróg równoległych. Po drugie, rząd zdecydował się na wprowadzenie systemu winietowego za przejazd wszystkimi drogami krajowymi. Po wejściu do Unii Europejskiej w 2004 roku zderzyliśmy się z przepisami unijnymi zakazującymi poboru opłat i winiet za przejazd tym samym odcinkiem drogi. Problem ten został rozwiązany przez zwolnienie ciężarówek z opłat za przejazd autostradami. Rozwiązanie to pozwoliło też na przesunięcie ruchu ciężarówek z dróg równoległych na autostrady.
Nagradzanie za dostępność
Projekcje ruchu przygotowane dla odcinka autostrady A1 były słabsze aniżeli dla A2. W związku z tym oczekiwanie, że spłata zaciągniętych kredytów na ten projekt może nastąpić z opłat za przejazd, było nierealne. Skoro system opłat za przejazd nie mógł być zastosowany na A1, rozpoczęto prace nad systemem wynagradzania koncesjonariusza za dostępność. Polega on na tym, że koncesjonariusz otrzymuje wynagrodzenie od państwa niezależnie od ilości pojazdów; uzależnione jest ono od dostępności autostrady i jakości usług. Opłaty za przejazd pobierane od kierowców mają zaś trafić do budżetu państwa. System ten, a szczególnie wysokość wynagrodzenia, uzgodniono już po wyborze koncesjonariusza na A1.
Właściwie funkcjonujące opłaty za dostępność ustalane są w wysokości zapewniającej pokrycie kosztów eksploatacji, zwrot kredytów i uzasadniony zysk. Najlepszą metodą na ustalenie tego wynagrodzenia jest postępowanie przetargowe, z tym że postępowanie to wymaga pełnych i kompletnych informacji. System wynagrodzenia za dostępność umożliwia szybkie uzyskanie finansowania, ponieważ instytucje finansowe przeglądają jedynie model finansowy, by sprawdzić, czy wynagrodzenie to wystarczy na spłatę długu. Poziom ruchu nie stanowi ryzyka i nie wymaga analizy.
Opłaty ukryte
System opłat ukrytych polega na tym, że państwo płaci firmie prywatnej określoną kwotę za każdy pojazd, który przejechał autostradą. Kierowcy za przejazd nie płacą. System ten wykorzystywany jest szczególnie w Wielkiej Brytanii. Ryzyko, które wiąże się z tym systemem, dotyczy znaczącego wzrostu ruchu wynikającego na przykład z rozwoju danego regionu. W takim przypadku firma prywatna mogłaby otrzymać nadmierne wynagrodzenie. Aby temu przeciwdziałać, umowy przewidują kilka poziomów ruchu i opłaty z tytułu przejeżdżających pojazdów zmniejszają się, gdy ruch osiąga wyższy poziom.
Polski system mieszany
System mieszany pobierania opłat za przejazd łączy opłaty realne płacone przez kierowców na autostradzie z systemem opłat ukrytych lub wynagrodzeniem za dostępność płaconym przez państwo. Korzyścią tego systemu jest to, że umożliwia pobieranie opłat od kierowców na stosunkowo niskim poziomie, tak aby ruch nie przenosił się na drogi równoległe. Opłaty ukryte lub wynagrodzenie za dostępność służą pokryciu ewentualnych niedoborów finansowych koniecznych do pokrycia kosztów eksploatacji i zapewnienia spłaty kredytów. Z kolei słabością tego systemu jest to, że jest bardzo złożony, a co za tym idzie trudny do uzgodnienia. Równocześnie instytucje finansowe podchodzą do niego z ostrożnością.
Na skutek zwolnienia ciężarówek płacących winiety z opłat za przejazd autostradą, w Polsce mamy obecnie system mieszany. Opłaty realne płacone przez kierowców samochodów osobowych łączą się z systemem opłat ukrytych, tj. rekompensatą płaconą przez Skarb Państwa z tytułu przejazdu ciężarówek.
Pamiętajmy o dyrektywie
Podejmując decyzję o wyborze systemu poboru opłat za przejazd, rząd powinien wziąć pod uwagę politykę określoną dyrektywami unijnymi. Po pierwsze, zgodnie z dyrektywą 1999/62/WE od roku 2012 decyzja dotycząca opłat płaconych przez pojazdy ciężarowe powyżej 3,5 tony będzie obowiązkiem wynikającym z dyrektywy. Po drugie, zgodnie z dyrektywą 2004/52/UE Polska jest zobowiązana do stopniowego wprowadzania elektronicznego systemu poboru opłat. Planuje się, że system elektroniczny będzie systemem zintegrowanym w skali europejskiej.
Jur Gruszczyński, Piotr Święcicki
Tak apropos odnośnie opłat i finansowania - przyda się każdemu
.....Inauguracja Euro 2012 zbliża się nieubłaganie. Powszechnie znany jest stan przygotowań do mistrzostw. W mediach wciąż pojawia się temat budowy dróg i autostrad. Szkoda tylko, że jedynie w dyskusjach - piszą partner w kancelarii Baker & McKenzie Gruszczyński i Wspólnicy Kancelaria Prawna oraz partner w kancelarii Squire, Sanders & Dempsey L.L.P.
Rządzący są dziś w znakomitej sytuacji. Do dyspozycji naszego kraju są znaczące fundusze z Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, międzynarodowych instytucji finansowych i banków komercyjnych. Rząd podlicza, czy tych funduszy wystarczy na ambitny program budowy przeszło tysiąca kilometrów autostrad, prawie dwóch tysięcy kilometrów dróg ekspresowych oraz budowy i modernizacji innych dróg. Bo jeśli nie, to musiałby posiłkować się także środkami prywatnymi.
Dodatkową kwestią jest to, czy wybudowane autostrady mają przynosić dochód, a zatem pokrywać koszty eksploatacji, sfinansować spłatę zaciągniętych kredytów i ewentualnie pozwolić na dalszą rozbudowę infrastruktury. Kolejnym wyzwaniem będzie stopniowe wprowadzanie systemu elektronicznego poboru opłat zgodnie z polityką Unii.
Państwo - łatwiej, czyli trudniej
Rząd przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i ewentualnie państwowych spółek drogowych specjalnego przeznaczenia, dla których 12 stycznia 2007 r. uchwalono osobną ustawę, może kontynuować obecny system budowy i eksploatacji dróg ze środków państwowych. Z uwagi na to, że koszty pozyskania finansowania przez Skarb Państwa są najniższe, teoretycznie sposób ten jest najtańszy. Podlega on jednak istotnym ograniczeniom: po pierwsze, możliwości zaciągnięcia długu publicznego są ograniczone, a istnieje przecież wiele konkurencyjnych potrzeb. Po drugie, administracja rządowa wydaje się nie wystarczać do zarządzania i nadzorowania obecnymi projektami. Tym bardziej wąskie gardło powstanie przy znaczącym wzroście ich liczby.
Prywatni: prawo pozwala, ale...
Finansowanie prywatne może uzupełnić środki publiczne przeznaczone na budowę dróg. Firmy prywatne mają dostęp do tych samych źródeł finansowania, i to bez ograniczeń wynikających z wysokości długu publicznego. Zarządzanie projektami budowy dróg podmioty prywatne mogą powierzyć także wyspecjalizowanym firmom (project management) zapewniającym sprawną i terminową realizację, kontrolę kosztów, transparentny proces i wiarygodność wobec instytucji finansowych. Otrzymanie środków przez firmy prywatne na finansowanie budowy uzależnione jest natomiast od tego, czy firma ta uzgodni z rządem metody pozyskiwania przychodów w trakcie eksploatacji autostrady. Przychody te powinny zapewnić spłatę zaciągniętych kredytów.
Istnieją cztery zasadnicze możliwości uzyskiwania przychodów: opłaty rzeczywiste (real tolls), opłaty za dostępność (availability payment), opłaty ukryte (shadow tolls) i rozwiązania mieszane. Przepisy prawa pozwalają na zastosowanie każdego z tych systemów w Polsce. Dzięki temu system budowy autostrad przez państwo może być wsparty przez finansowanie prywatne.
Niestety, zamiast zdecydować się na jeden z systemów i konsekwentnie go wprowadzić, w Polsce od kilkunastu już lat trwa debata nad wyższością jednego systemu nad innym. W wyniku braku zdecydowania i ciągłych zmian systemu procesy koncesyjne trwały tak długo i poza odcinkiem A2 wybudowanym przez Autostradę Wielkopolską i odcinkiem A1, budowanym obecnie przez Gdańsk Transport Company, nie ma innych dróg finansowanych ze źródeł prywatnych. Firmy prywatne, mimo możliwości prawnych, nie wspierają zatem państwa w rozwoju infrastruktury drogowej.
Warto też podkreślić, że pobieranie opłat za przejazd nie musi się wiązać z budową dróg przez firmy prywatne. Przykładem jest odcinek A4 sfinansowany przez państwo, a eksploatowany przez Autostradę Małopolską.
Opłaty realne - niespecjalnie...
Doświadczenia Polski i innych krajów naszego regionu związane z opłatami realnymi nie są zachęcające. Pierwsze przetargi na budowę autostrad A1 i A2 w systemie koncesyjnym ogłoszone w 1995 roku zakładały pobieranie opłat realnych. Studia ruchu przygotowane na A2 dla odcinka Nowy Tomyśl - Konin okazały się niewystarczająco mocne, aby zapewnić finansowanie prywatne bez wsparcia państwa. W konsekwencji Skarb Państwa udzielił Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu finansującemu projekt A2 gwarancji kredytu w wysokości 275 mln euro. Pozostałe finansowanie zostało uzyskane w 2000 roku ze źródeł prywatnych bez zabezpieczenia ze strony Skarbu Państwa. W 2004 r. 150 km autostrady A2 zostało oddanych do eksploatacji. Mimo, że Skarb Państwa udzielił gwarancji spłaty kredytu EBI z kasy rządowej, ani jedna złotówka z kasy państwowej nie została wydana na budowę autostrady.
Wprowadzenie systemu opłat realnych w Polsce spowodowało istotne konsekwencje uboczne. Po pierwsze, ponieważ stawki opłat musiały być ustalone na wysokim poziomie, aby umożliwiać spłatę kredytów, znacząca część kierowców, w szczególności ciężarówek, zaczęła korzystać z dróg równoległych. Po drugie, rząd zdecydował się na wprowadzenie systemu winietowego za przejazd wszystkimi drogami krajowymi. Po wejściu do Unii Europejskiej w 2004 roku zderzyliśmy się z przepisami unijnymi zakazującymi poboru opłat i winiet za przejazd tym samym odcinkiem drogi. Problem ten został rozwiązany przez zwolnienie ciężarówek z opłat za przejazd autostradami. Rozwiązanie to pozwoliło też na przesunięcie ruchu ciężarówek z dróg równoległych na autostrady.
Nagradzanie za dostępność
Projekcje ruchu przygotowane dla odcinka autostrady A1 były słabsze aniżeli dla A2. W związku z tym oczekiwanie, że spłata zaciągniętych kredytów na ten projekt może nastąpić z opłat za przejazd, było nierealne. Skoro system opłat za przejazd nie mógł być zastosowany na A1, rozpoczęto prace nad systemem wynagradzania koncesjonariusza za dostępność. Polega on na tym, że koncesjonariusz otrzymuje wynagrodzenie od państwa niezależnie od ilości pojazdów; uzależnione jest ono od dostępności autostrady i jakości usług. Opłaty za przejazd pobierane od kierowców mają zaś trafić do budżetu państwa. System ten, a szczególnie wysokość wynagrodzenia, uzgodniono już po wyborze koncesjonariusza na A1.
Właściwie funkcjonujące opłaty za dostępność ustalane są w wysokości zapewniającej pokrycie kosztów eksploatacji, zwrot kredytów i uzasadniony zysk. Najlepszą metodą na ustalenie tego wynagrodzenia jest postępowanie przetargowe, z tym że postępowanie to wymaga pełnych i kompletnych informacji. System wynagrodzenia za dostępność umożliwia szybkie uzyskanie finansowania, ponieważ instytucje finansowe przeglądają jedynie model finansowy, by sprawdzić, czy wynagrodzenie to wystarczy na spłatę długu. Poziom ruchu nie stanowi ryzyka i nie wymaga analizy.
Opłaty ukryte
System opłat ukrytych polega na tym, że państwo płaci firmie prywatnej określoną kwotę za każdy pojazd, który przejechał autostradą. Kierowcy za przejazd nie płacą. System ten wykorzystywany jest szczególnie w Wielkiej Brytanii. Ryzyko, które wiąże się z tym systemem, dotyczy znaczącego wzrostu ruchu wynikającego na przykład z rozwoju danego regionu. W takim przypadku firma prywatna mogłaby otrzymać nadmierne wynagrodzenie. Aby temu przeciwdziałać, umowy przewidują kilka poziomów ruchu i opłaty z tytułu przejeżdżających pojazdów zmniejszają się, gdy ruch osiąga wyższy poziom.
Polski system mieszany
System mieszany pobierania opłat za przejazd łączy opłaty realne płacone przez kierowców na autostradzie z systemem opłat ukrytych lub wynagrodzeniem za dostępność płaconym przez państwo. Korzyścią tego systemu jest to, że umożliwia pobieranie opłat od kierowców na stosunkowo niskim poziomie, tak aby ruch nie przenosił się na drogi równoległe. Opłaty ukryte lub wynagrodzenie za dostępność służą pokryciu ewentualnych niedoborów finansowych koniecznych do pokrycia kosztów eksploatacji i zapewnienia spłaty kredytów. Z kolei słabością tego systemu jest to, że jest bardzo złożony, a co za tym idzie trudny do uzgodnienia. Równocześnie instytucje finansowe podchodzą do niego z ostrożnością.
Na skutek zwolnienia ciężarówek płacących winiety z opłat za przejazd autostradą, w Polsce mamy obecnie system mieszany. Opłaty realne płacone przez kierowców samochodów osobowych łączą się z systemem opłat ukrytych, tj. rekompensatą płaconą przez Skarb Państwa z tytułu przejazdu ciężarówek.
Pamiętajmy o dyrektywie
Podejmując decyzję o wyborze systemu poboru opłat za przejazd, rząd powinien wziąć pod uwagę politykę określoną dyrektywami unijnymi. Po pierwsze, zgodnie z dyrektywą 1999/62/WE od roku 2012 decyzja dotycząca opłat płaconych przez pojazdy ciężarowe powyżej 3,5 tony będzie obowiązkiem wynikającym z dyrektywy. Po drugie, zgodnie z dyrektywą 2004/52/UE Polska jest zobowiązana do stopniowego wprowadzania elektronicznego systemu poboru opłat. Planuje się, że system elektroniczny będzie systemem zintegrowanym w skali europejskiej.
Jur Gruszczyński, Piotr Święcicki
